จนถึงปี 2559 โอน 'รพ.สต.' ให้ 'ท้องถิ่น' ไม่คืบ ได้แค่ 51 จาก 9,787 แห่ง

ทีมข่าว TCIJ : 10 ก.ย. 2560 | อ่านแล้ว 12499 ครั้ง

จนถึงปี 2559 การถ่ายโอน‘โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล’ (รพ.สต.) ให้ท้องถิ่นดูแลทำได้เพียง 51 แห่ง จากทั้งหมด 9,787 แห่ง พบ อปท.ขนาดเล็กไม่สามารถรองรับภารกิจได้ ขาดทั้งงบฯ บุคลากร รพ.สต. ต้องยินยอม 50% ขึ้นไป หวั่นย้ายสังกัดมา อปท. ไม่มีหลักประกันก้าวหน้าในสายงาน การเมืองท้องถิ่นไม่แน่นอน เกิดภาวะ ‘ผู้รับไม่อยากรับ ผู้โอนไม่อยากโอน'  ที่มาภาพประกอบ: sasookpai.com

การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในด้านต่าง ๆ ของประเทศไทยยังพบอุปสรรคมากมาย ซึ่งก็รวมถึงการกระจายอำนาจในการจัดการบริหารด้านสาธารณสุข สุขภาพ อนามัย โดยเฉพาะความพยายามในการถ่ายโอนความรับผิดชอบของ 'โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล' (รพ.สต.) จากกระทรวงสาธารณสุข ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) พบว่าจนถึงปี 2559 ที่ผ่านมา จากจำนวนของ รพ.สต. ทั้งหมด 9,787 แห่งทั่วประเทศ มีการถ่ายโอนมาให้ อปท.ดูแลได้เพียง 51 แห่งเท่านั้น [อ่านเพิ่มเติม จับตา: รายชื่อ รพ.สต. ที่ถ่ายโอนให้กับ อปท. (ณ ต.ค. 2559)]

ทั้งนี้ รพ.สต. มีหน้าที่ให้บริการทางสาธารณสุข ทั้งการรักษาพยาบาล งานควบคุมป้องกันโรค งานส่งเสริมสุขภาพ ที่เกี่ยวข้องกับประชาชนในเขตรับผิดชอบ ตั้งแต่เกิดจนตาย เดิมเรียกว่า ‘สุขศาลา’ เปลี่ยนมาเป็น ‘สถานีอนามัย’ ก่อนที่จะยกระดับเป็น ‘โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล’ ตั้งแต่ปี 2552 ตามนโยบายปฏิรูประบบสาธารณสุขของรัฐบาลในขณะนั้น

จาก ‘สถานีอนามัย’ ยกระดับเป็น ‘โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล’

 

การยกฐานะ 'สถานีอนามัย' เป็น 'โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล' เกิดขึ้นตามนโยบาลของรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เมื่อปี 2552 เป็นต้นมา ที่มาภาพประกอบ: สำนักข่าวสร้างสุข ของ สสส.

ข้อมูลจาก สำนักข่าวสร้างสุข ของ สสส. ระบุว่าเมื่อปี 2552 รัฐบาลในขณะนั้นที่นำโดยนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี และนายวิทยา แก้วภราดัย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข ได้เริ่มดำเนินนโยบาย 'ยกระดับสถานีอนามัย ขึ้นเป็นโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.)' ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูประบบสาธารณสุขไทย โดยการยกระดับสถานีอนามัยเป็น รพ.สต. นี้เพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมจากการรักษาเป็นการส่งเสริมสุขภาพประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพ สะดวกรวดเร็ว รัฐบาลเพิ่มงบค่าใช้จ่ายรายหัว 200 บาทต่อคน เพื่อให้เข้าถึงระบบสุขภาพอย่างถ้วนหน้า พยายามแก้ระบบบริการที่มีอยู่ไม่สามารถตอบสนองประชาชนได้อย่างทั่วถึง เนื่องจากโรงพยาบาลส่วนใหญ่จะอยู่ในตัวเมือง 

รัฐบาลในขณะนั้น ระบุว่าโครงการพัฒนาโรงพยาบาลส่งเสริมสุภาพตำบล จะใช้เวลาดำเนินการ 3 ปี ระหว่างปีงบ ประมาณ 2552-2555 โดยใช้งบประมาณรวมทั้งสิ้น 50,000 ล้านบาท จากงบของกระทรวงสาธารณสุข องค์กรปกครองท้องถิ่น สปสช. และ สสส. รวม 30,877 ล้านบาท และงบประมาณกระตุ้นเศรษฐกิจในโครงการไทยเข้มแข็งของรัฐบาล อีกจำนวน 14,973 ล้านบาท เพื่อปรับปรุงอาคารสถานที่ เครื่องมือแพทย์ และรถพยาบาลที่ใช้ส่งต่อผู้ป่วย ภายใน 3 ปี จะพัฒนาให้เป็น 9,000 แห่งทั่วประเทศ โดยโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลจะมี 3 ขนาด ตามจำนวนประชากรที่รับผิดชอบ ได้แก่ ขนาดเล็ก ดูแลประชากรไม่เกิน 3,000 คน มีเจ้าหน้าที่ 5 คน ขนาดกลางดูแลประชากรไม่เกิน 6,000 คน มีเจ้าหน้าที่ 7 คน และขนาดใหญ่ดูแลประชากรมากกว่า 6,000 คน มีเจ้าหน้าที่ 9 -10 คน ในด้านการรักษาพยาบาล จะเพิ่มพยาบาลเวชปฏิบัติประจำทุกแห่ง ทำหน้าที่ตรวจรักษาโรคพื้นฐาน และทำงานร่วมกับ อสม.ในการส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรค เชื่อมั่นว่าประชาชนจะได้ประโยชน์ในการพัฒนาครั้งนี้อย่างมาก

ตั้งเป้าโอนหมดปี 2553 แต่ความจริงไม่คืบ ข้ออ้างคลาสสิค ‘งบไม่พอ’

นับตั้งแต่มี พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ก็ได้มีการกำหนดการกระจายอำนาจด้านสุขภาพไว้ ซึ่งในขณะนั้นถึงกับมีแผนการดำเนินการถ่ายโอนสถานบริการสาธารณสุขให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ดูแลให้แล้วเสร็จภายในปี 2553 แต่ดังที่กล่าวแล้วว่า ณ ปัจจุบัน (ข้อมูลเดือน ต.ค. 2559 ) พบสถานบริการสาธารณสุขที่ถ่ายโอนไปให้ อปท.ดูแลเองมีเพียง 51 แห่งใน 23 จังหวัด (อปท. ที่รับโอนเป็น เทศบาลตำบล 17 แห่ง อบต. 16 แห่ง เทศบาลเมือง 3 แห่ง และเมือง 1 แห่ง) จากทั้งประเทศที่มีสถานีอนามัยและ รพ.สต. รวมกันถึง 9,787 แห่ง (อ่านเพิ่มเติม: ขั้นตอนการถ่ายโอน รพ.สต. สู่ อปท. [1] [2] [3])

จากการพิจารณาศึกษาเรื่องนี้ โดยการเรียกผู้เกี่ยวข้องมาให้ข้อมูล ของคณะอนุกรรมาธิการด้านการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนทั้งถิ่น ในคณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) พบว่าในส่วนที่ได้ถ่ายโอนภารกิจไปแล้ว มีทั้งประสบความสำเร็จสามารถดำเนินงานได้ แต่ส่วนใหญ่ยังมีข้อจำกัดต่าง ๆ ซึ่งการชี้แจงต่อคณะอนุกรรมาธิการฯ ของตัวแทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเมื่อช่วงเดือน ธ.ค. 2559 ต่อกรณีการถ่ายโอน รพ.สต. ให้ท้องถิ่นดูแล ได้ระบุถึงสภาพปัญหาและอุปสรรคต่าง ๆ ว่านอกจากปัญหากฎระเบียบต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเงินยังดำเนินการปรับปรุงไม่แล้วเสร็จนั้น ปัญหาสำคัญในด้านงบประมาณก็คือ อปท. ส่วนใหญ่มีงบประมาณไม่เพียงพอ ส่งผลให้การบริหารจัดการด้านการรักษาพยาบาลเบื้องต้นยังไม่เป็นไปตามเกณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข ที่มีมาตรฐานสูงพอสมควร (อ่านเพิ่มเติม: ข้อสังเกตขั้นตอนการถ่ายโอน และข้อสังเกตเกณฑ์มาตรฐานโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพฉบับประยุกต์เกณฑ์รางวัลคุณภาพแห่งชาติ)

ทั้งนี้ การแยกระบบบริหารจัดการออกจากโรงพยาบาลนั้น จะต้องมีประชากร 30,000 - 40,000 คน หากประชากรมีจำนวนน้อยกว่าเกณฑ์ที่กำหนดนี้ ก็จะมีความเสี่ยงทำให้เกิดภาวะขาดทุนสูง ปัญหาด้านงบประมาณนี้ยังส่งผลต่อการจ้างบุคลากร ซึ่ง อปท. ขนาดเล็กเองก็มีปัญหาอยู่แล้ว รวมทั้งแรงจูงใจในการโอนบุคลากรทางการแพทย์มา รพ.สต. ตัวอย่าง เช่น หากโอนทันตแพทย์มา 1 คน ซึ่งวิธีการเบิกจ่ายค่าตอบแทนกำลังคนที่ปฏิบัติงานให้กับหน่วยบริการของกระทรวงสาธารณสุขกำหนดไว้เดือนละ 20,000 คน แต่ถ้าโอนมาสังกัด อปท. แล้วจะไม่ได้ค่าตอบแทนนี้ ทำให้บุคลากรไม่มีแรงจูงใจในการโอน รพ.สต. มาสังกัด อปท. เป็นต้น

ผลิตบุคลากรได้น้อย การจ้างงานไม่มั่นคง คนไหลออกเอกชน

แม้ไม่มีการถ่ายโอนมาให้ อปท. จัดการบริหาร ก็พบว่าปัจจุบัน รพ.สต. ยังขาดแคลนบุคลากร เพราะกระทรวงสาธารณสุขเองก็ไม่สามารถจ้างบุคลากรได้เนื่องจากติดขัดด้วยเรื่องงบประมาณ บางแห่งจ้างบุคคลากรที่เป็นลูกจ้างชั่วคราว ซึ่งส่งผลต่อการให้บริการประชาชนไม่ต่อเนื่อง ทั้งนี้แต่เดิม 'เจ้าหน้าที่สาธารณสุข' หรือ 'หมออนามัย'  จะจบจากวิทยาลัยสาธารณสุขสิรินธร เมื่อจบการศึกษาจะได้รับการบรรจุตำแหน่งให้ที่ รพ.สต. แต่ปัจจุบันกลับมีนโยบายลดจำนวนข้าราชการและพนักงานข้าราชการของกระทรวงสาธารณสุข  บุคลากรที่มีอยู่ก็ไม่สามารถปฏิบัติงานในพื้นที่ได้อย่างยาวนาน เนื่องจากต้องการแสวงหาความก้าวหน้าในสายอาชีพของตนเอง ปัจจุบัน ผู้ได้บรรจุเป็นข้าราชการของกระทรวงสาธารณสุขมีเพียง 3 วิชาชีพหลัก คือแพทย์ ทันตแพทย์ และเภสัชกร สำหรับวิชาชีพอื่น กระทรวงสาธารณสุขจะต้องขอตำแหน่งจากสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) เพื่อเปิดสอบบรรจุบุคคลเข้ารับราชการเอง ซึ่งปัญหาของกระทรวงสาธารณสุขในการผลิตพยาบาลเพื่อปฏิบัติงานใน รพ.สต. นั้นคือเป็นแค่ตำแหน่งลูกจ้าง บุคลากรจึงเกิดความรู้สึกไม่มั่นคง การมีภาระงานที่มาก อีกทั้งกระทรวงสาธารณสุขไม่มีข้อผูกมัดกับพยาบาลที่จบจากวิทยาลัยพยาบาล ทำให้บุคลากรส่วนใหญ่ลาออกไปทำงานโรงพยาบาลเอกชน

ในส่วนของวิทยาลัยสาธารณสุขสิรินธร สังกัดกระทรวงสาธารณสุข ณ ปัจจุบัน มีทั้งหมด 7 แห่ง มีกำลังผลิตบุคคลากรเพียงแห่งละ 50 คนต่อรุ่น (รวมทั้ง 7 แห่งประมาณ 300-350 คนต่อรุ่น) และยังพบว่าวิทยาลัยสาธารณสุขสิรินธร มีนักศึกษาลดลง เนื่องจากกระทรวงสาธารณสุขยกเลิกการบรรจุผู้ที่จบการศึกษาเป็นข้าราชการหรือพนักงานราชการ ส่วนในมหาวิทยาลัยต่าง ๆ ก็มีการเปิดสาขาสาธารณสุขประมาณ 60 กว่าแห่ง แต่ละแห่งผลิตบุคคลากรได้รุ่นละ 100-200 คน เท่านั้น

บุคลากรต้องยินยอม 50% ขึ้นไป ส่วนใหญ่ไม่เอา กลัวย้ายไปสังกัด อปท.

'เจ้าหน้าที่สาธารณสุข' หรือ 'หมออนามัย' ในอดีตส่วนใหญ่จะจบจากวิทยาลัยสาธารณสุขสิรินธร แล้วได้บรรจุทำงานที่ สถานีอนามัยหรือ รพ.สต. ปัจจุบันผู้เข้าเรียนวิทยาลัยสาธารณสุขสิรินธรลดจำนวนลง  เนื่องจากนโยบายลดจำนวนข้าราชการของกระทรวงสาธารณสุข  ที่มาภาพประกอบ: parliament.go.th

ปัญหาเรื่องบุคลากรสังกัดกระทรวงสาธารณสุขไม่มีแรงจูงใจในการโอน รพ.สต. มาสังกัด อปท. นั้น ถือว่าเป็นปัญหาสำคัญ เนื่องจากได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์การถ่ายโอน รพ.สต. ให้ อปท. ดูแลไว้ว่าบุคลากรของ รพ.สต. นั้น ๆ จะต้องให้ความยินยอมไม่น้อยกว่าร้อยละ 50 รวมทั้งจะต้องผ่านเกณฑ์การประเมินความพร้อมของกระทรวงสาธารณสุข ซึ่งที่ผ่านมา ปัญหาหลังการโอน รพ.สต. ให้แก่ อปท. ไปแล้ว ก็ยังพบว่าบุคลาการที่โอนไปปรับตัวยาก เนื่องจากต้องปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมการทำงานตามลำดับชั้นของกระทรวงสาธารณสุข มาอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของผู้บริหาร อปท. ที่มีความไม่แน่นอนทางการเมืองสูง นอกจากนี้ ความไม่แน่นอนทางการเมืองและความไม่พร้อมในด้านต่าง ๆ ของ อปท. ยังส่งผลให้เกิดบรรยากาศที่เรียกว่า 'ภาวะผู้รับโอนไม่อยากรับโอน ผู้โอนไม่อยากโอน' ซึ่งเป็นปัญหาสำคัญที่ทำให้การถ่ายโอนไม่คืบหน้า

ปัญหาที่กล่าวมา สอดคล้องกับรายงาน 'ผลการศึกษาเบื้องต้นการประเมินผลท้องถิ่นกับการพัฒนาระบบสุขภาพในบริบทการกระจายอำนาจ: การสังเคราะห์บทเรียนและข้อเสนอเชิงนโยบาย' โดย รศ.ดร.ลือชัย ศรีเงินยวง และคณะ ภาควิชาสังคมและสุขภาพ คณะสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล ที่ได้ลงเก็บข้อมูล รพ.สต. 28 แห่ง ที่ถูกถ่ายโอนมาให้ อปท. เมื่อปี 2555 ข้อค้นพบที่น่าสนใจคือ ในภาพรวมพบว่าการเตรียมความพร้อมการถ่ายโอน รพ.สต. สู่ อปท. ค่อนข้างเป็นปัญหา โดยเฉพาะในเรื่องการชี้แจงทำความเข้าใจกับเจ้าหน้าที่สาธารณสุขที่ใช้เวลาสั้นและให้เฉพาะข้อมูลเชิงบวกเท่านั้น เช่นเรื่อง ความคล่องตัวในการทำงาน การเลื่อนไหลของตำแหน่ง โบนัส ฯลฯ แต่ขาดการให้ข้อมูลเรื่องการเตรียมความคิดและจิตใจให้กับบุคคลากรที่จะต้องปรับตัวกับวัฒนธรรมการทำงานที่แตกต่างจากสังกัดกระทรวงสาธารณสุข โดยเฉพาะเรื่องการวางตัวในบริบทการเมืองท้องถิ่น ทั้งนี้มีเพียงเจ้าหน้าที่ส่วนน้อยที่เลือกตัดสินใจด้วยตนเองในการถ่ายโอนไปท้องถิ่น เช่น ต้องการความท้าทาย ไม่พึงพอใจกับระบบการทำงานเดิม หรือตัดสินใจถ่ายโอนเพราะไม่ต้องการถูกย้ายออกนอกพื้นที่ เป็นต้น และแม้ว่าอัตรากำลังในภาพรวมของ รพ.สต. ที่ถ่ายโอนไปให้ อปท.จะได้รับการสนับสนุนด้านอัตรากำลังจากท้องถิ่น แต่ส่วนใหญ่ก็เป็นเพียงตำแหน่งฝ่ายสนับสนุน เช่น ผู้ช่วยเจ้าหน้าที่สาธารณสุข เจ้าหน้าที่การเงิน เจ้าหน้าที่บันทึกข้อมูล เจ้าหน้าที่ธุรการ คนสวน แม่บ้าน เป็นต้น อย่างไรก็ตาม หากมองจากกรอบอัตรากำลังที่กำหนดไว้แต่แรกถ่ายโอน อย่างตำแหน่งนักวิชาการสาธารณสุข พยาบาลวิชาชีพ เจ้าพนักงานสาธารณสุขชุมชน และทันตภิบาลนั้น ในภาพรวมยังคงเป็นปัญหาเนื่องจากยังกรอบอัตราที่ว่างหาคนบรรจุไม่ได้ หรือท้องถิ่นไม่สามารถจัดการหาคนมาลงได้ ซึ่งส่วนใหญ่ก็คือตำแหน่งเจ้าพนักงานสาธารณสุขชุมชน และทันตภิบาล

นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่สาธารณสุขที่โอนมา อปท. ยังถูกมองว่าเสียเปรียบ เมื่อเทียบกับเจ้าหน้าที่ระดับเดียวกันที่ยังอยู่กับกระทรวงสาธารณสุข ทำให้หลายคนต้องการปรับไปกินตำแหน่งบริหารใน อปท. ควบด้วย แต่ยังต้องทำหน้าที่บริการในฐานะพยาบาลเวชปฏิบัติ ให้บริการรักษาพยาบาล พร้อม ๆ กับเสียสิทธิ์การได้รับเงินค่าตำแหน่ง ระยะหลัง ๆ จึงเกิดกรณีความสับสนในการตีความการเปลี่ยนตำแหน่งสู่สายงานบริหารใน อปท. เช่น ถูกแต่งตั้งเป็นรองปลัดฯ หรือหัวหน้าส่วนฯ แต่ไม่รู้จะรับเงินเดือนจากที่ใด? และตำแหน่งเดิมยังคงอยู่หรือไม่? เป็นต้น

ในงานศึกษาของ รศ.ดร.ลือชัย ศรีเงินยวง และคณะ ยังระบุว่าสถานะและการรับรู้ต่ออัตลักษณ์ของตนเองของ รพ.สต. และเจ้าหน้าสาธารณสุขที่ถ่ายโอนมายัง อปท. ดูเหมือนจะตกอยู่ตรง ‘ชายขอบ’ ของสองพื้นที่ คือ ‘พื้นที่ของสาธารณสุข’ และ ‘พื้นที่ของท้องถิ่น’ มีภาพที่หลากหลาย อย่างในสายตาของคนทำงานในกระทรวงสาธารณสุขอาจมองว่าเป็น ‘พี่น้องสาธารณสุขเหมือนเดิม’ จนถึง ‘คนของท้องถิ่น’ หรืออาจเลวร้ายถึง ‘พวกกบฏ พวกมีปัญหา’ ขณะที่ ในสายตาของข้าราชการท้องถิ่น ก็จะมองว่าเป็น ‘ข้าราชการถ่ายโอน’ ที่ไม่ใช่ลูกหม้อของท้องถิ่น

 

อ่านเรื่องที่เกี่ยวข้อง
ข้อสังเกตขั้นตอนการถ่ายโอน และข้อสังเกตเกณฑ์มาตรฐานโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพฉบับประยุกต์เกณฑ์รางวัลคุณภาพแห่งชาติ
จับตา: รายชื่อ รพ.สต. ที่ถ่ายโอนให้กับ อปท. (ณ ต.ค. 2559)

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์
www.facebook.com/tcijthai

ป้ายคำ