• กรุงเทพมหานครมีชุมชนแออัดจำนวน 640 ชุมชน มีประชากรผู้อยู่อาศัยมากถึง 625,457 คน คิดเป็น 11.31% ของประชากรที่มีชื่อในทะเบียนบ้าน
• พื้นที่ชุมชนแออัดในกรุงเทพฯ มีพื้นที่รวมประมาณ 7,028.84 ไร่ มีความหนาแน่นประชากรเฉลี่ยสูงถึง 55,615 คนต่อตารางกิโลเมตร หรือเฉลี่ยประมาณ 89 คนต่อไร่ ซึ่งเกินกว่าเกณฑ์มาตรฐานสากลและเข้าเกณฑ์ชุมชนแออัดตามกฎหมายไทย
• แม้จะมีภาพจำว่าชุมชนแออัดเป็นผู้บุกรุก แต่ในความเป็นจริงสัดส่วนพื้นที่ที่สูงที่สุดคือคนในชุมชนถือครองกรรมสิทธิ์เอง คิดเป็น 20.41% ของพื้นที่ทั้งหมด รองลงมาคือหน่วยงานภาครัฐถือครอง 17.34% เอกชนถือครอง 12.91% และกรมการศาสนาถือครอง 8.12%
• มีชุมชนแออัดจำนวน 238 แห่ง (37.19%) ตั้งอยู่บนที่ดินที่มีราคาประเมินตั้งแต่ 100,000 บาทต่อตารางวาขึ้นไป และมีบางชุมชนในย่านศูนย์กลางธุรกิจตั้งอยู่บนที่ดินราคาสูงถึง 650,000 บาทต่อตารางวา ส่งผลให้ชุมชนบนที่ดินมูลค่าสูงเหล่านี้เผชิญความเสี่ยงต่อการถูกเลิกสัญญาเช่าหรือเวนคืนพื้นที่
• แม้รัฐบาลจะดำเนินโครงการพัฒนาที่อยู่อาศัยผ่าน “โครงการบ้านมั่นคง” และแผนแม่บท 20 ปี แต่การดำเนินงานยังประสบอุปสรรคเนื่องจากเงื่อนไขสินเชื่อสถาบันการเงินไม่สอดคล้องกับโครงสร้างรายได้อันไม่แน่นอนของแรงงานนอกระบบ รวมถึงปัญหาความซ้ำซ้อนและการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่สอดคล้องกัน

 

วันจันทร์แรกของเดือนตุลาคมทุกปี จะเป็นวันที่อยู่อาศัยโลก (World Habitat Day) ในปีนี้ตรงกับวันที่ 5 ตุลาคม พ.ศ. 2569 ซึ่งมาจากพันธกิจหลักของ โครงการตั้งถิ่นฐานมนุษย์แห่งสหประชาชาติ (UN-Habitat) อันเป็นหน่วยงานของสหประชาชาติ ในการส่งเสริมการพัฒนาเมืองและชุมชนเมืองให้มีความยั่งยืน ครอบคลุม และปลอดภัย 

กรุงเทพมหานคร ได้รับการโหวตว่าเป็นอันดับ 1 ของโลกสำหรับนักเดินทางสายดิจิทัล (Digital Nomad) จากจุดเด่นด้านอินเทอร์เน็ตความเร็วสูงและค่าครองชีพที่เข้าถึงได้ อันดับ 1 ของเมืองที่ดีที่สุดในโลกสำหรับคนรุ่นใหม่ Gen Z ประจำปี 2568 และล่าสุดในปี 2569 ก็คว้าอันดับ 3 เมืองน่าไปที่สุดในโลกปี 69 จาก นิวยอร์กไทมส์ แต่จริงๆ แล้วกรุงเทพฯ เป็นเมืองน่าอยู่สำหรับทุกคนไหม โดยเฉพาะคนที่อาจจะไม่มีสิทธิในที่อยู่อาศัยของตนเอง

คำถามเรื่องสิทธิในที่อยู่อาศัยยังคงเป็นโจทย์ที่ซับซ้อนของเมืองหลวงอย่างกรุงเทพฯ  โดยเฉพาะกรณีการถกเถียงครั้งใหญ่เกี่ยวกับแนวคิดในการย้ายและรื้อถอนชุมชนแออัดคลองเตยบนพื้นที่กว่า 2,353 ไร่ ของการท่าเรือแห่งประเทศไทย เพื่อพัฒนาสู่โครงการเมืองอัจฉริยะ (Smart City), ศูนย์กลางโลจิสติกส์ และพื้นที่เชิงพาณิชย์มิกซ์ยูส 

ซึ่งแผนการย้ายประชากรชุมชนคลองเตยกว่า 26 ชุมชน ซึ่งมีผู้อยู่อาศัยประมาณ 12,000-13,000 ครัวเรือนผ่านโครงการ “Smart Community” ทำให้เกิดข้อถกเถียงสำคัญระหว่างผลประโยชน์การพัฒนาเมือง กับวิถีชีวิตคนจนเมืองด้วย โดยพบว่าในมุมมองเชิงนโยบาย มองว่าการปรับเปลี่ยนพื้นที่ช่วยลดต้นทุนทางสังคมของเมืองหลวง ทั้งปัญหามลพิษ PM2.5 การจราจรติดขัดจากรถบรรทุกสินค้า พร้อมทั้งยกระดับคุณภาพชีวิตของชาวชุมชนให้ย้ายเข้าไปอยู่อาศัยในคอนโดมิเนียมแนวตั้งสูง 25 ชั้น (ขนาด 33 ตารางเมตร) ที่มีระบบสุขาภิบาล ตลาด โรงเรียน และสาธารณูปโภคครบครัน หรือเลือกรับสิทธิ์ที่ดินเปล่าขนาด 19.5 ตารางวา ย่านหนองจอก หรือรับเงินขวัญถุงเพื่อกลับภูมิลำเนา 

ขณะเดียวกันภาคประชาสังคมและนักวิชาการก็ตั้งคำถามถึงความสอดคล้องกับวิถีชีวิตจริง เนื่องจากผู้คนในคลองเตยส่วนใหญ่ประกอบอาชีพรับจ้าง ค้าขาย หรือรับจ้างแบกสินค้าในท่าเรือ การย้ายขึ้นอาคารสูงทำให้ขาดพื้นที่ประกอบอาชีพอิสระและเก็บสิ่งของ ส่วนการย้ายไปอยู่อาศัยนอกเมืองอย่างหนองจอกหรือกลับภูมิลำเนาทำให้ชาวบ้านต้องสูญเสียแหล่งรายได้หลักในเมืองหลวง นอกจากนี้ ยังมีข้อกังขาว่าการที่รัฐนำที่ดินสาธารณะมูลค่ามหาศาลไปเปิดให้เอกชนสัมปทาน อาจเป็นการเบียดขับคนจนเมืองออกไปเพื่อเอื้อประโยชน์แก่กลุ่มทุน มากกว่าการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำอย่างแท้จริง

กรณีคลองเตยเป็นเพียงยอดของภูเขาน้ำแข็ง เพราะประเทศไทยยังเผชิญความเหลื่อมล้ำและการกระจุกตัวของความมั่งคั่งอย่างเข้มข้น ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล ศูนย์ศึกษาความเหลื่อมล้ำและนโยบายสาธารณะ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ข้อมูลว่า ในปี พ.ศ. 2555 ค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคในการถือครองที่ดินโฉนดสูงถึง 0.89 โดยผู้ถือครองที่ดินกลุ่มใหญ่ที่สุด 10% แรก ถือครองที่ดินคิดเป็น 61.48% ของที่ดินมีโฉนดทั้งหมด ขณะที่กลุ่มผู้ถือครองระดับบนสุดเพียง 1% ถือครองที่ดินคิดเป็น 1 ใน 4 ของที่ดินมีโฉนดทั้งประเทศ

กรุงเทพมหานครมีพื้นที่ทั้งหมด 1,568.737 ตารางกิโลเมตร เป็นเมืองที่รวมกลุ่มคนที่มั่งคั่งที่สุดและกลุ่มคนที่ยากไร้ที่สุดไว้ในพื้นที่เดียวกัน ตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยชุมชนและกรรมการชุมชน พ.ศ. 2564 ชุมชนแบ่งออกเป็น 5 ประเภท โดยปี 2565 พบชุมชนเมือง 940 ชุมชน, ชุมชนแออัด 640 ชุมชน, ชุมชนชานเมือง 351 ชุมชน, ชุมชนอาคารสูง 85 ชุมชน ส่วนชุมชนรูปแบบพิเศษพบว่ามี 0 ศูนย์ชุมชน จากข้อมูลข้างต้นจะเห็นว่าในปี 2565 มีรายงานว่ามีชุมชนแออัดถึง 640 ชุมชน ความแออัดภายในกรุงเทพมหานครยังสะท้อนออกมาให้เห็นชัดขึ้นด้วยตัวเลขจำนวนประชากรกรุงเทพฯ ที่อยู่ในทะเบียนบ้านมีจำนวน 5,527,994 คนและยังไม่นับประชากรแฝง หากนับจำนวนประชากรผู้อยู่อาศัยในชุมชนแออัดจะพบว่ามีมากถึง 625,457 คน จาก 5,527,994 คน คิดเป็น 11.31% ของประชากรในทะเบียนบ้าน โดยยังไม่รวมประชากรแฝงอีกจำนวนมาก เท่ากับว่ามีคนเมืองหลวงมากกว่าหกแสนชีวิตที่ต้องดำเนินชีวิตประจำวันท่ามกลางสภาพแวดล้อมที่จำกัด 

แล้วคนในชุมชนแออัด 11% เหล่านั้น แท้จริงแล้วเป็นเจ้าของที่ดินด้วยไหม Rocket Media Lab จะพาไปสำรวจซอกหลืบของกรุงเทพมหานคร สำรวจเครื่องจักรของเมืองที่ทำให้เมืองเดินได้ สำรวจแรงงานผู้ขับเคลื่อนเมืองหลวงซึ่งเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจที่สำคัญของประเทศให้เดินต่อว่าปัจจัยสี่นี้ไกลหรือใกล้เอื้อมมือมากกว่ากัน

ภูมิศาสตร์ชุมชนแออัด 101: ชุมชนอยู่ไหนบ้าง และแออัดแค่ไหน

ชุมชนแออัดตามนิยามของหลายแหล่งล้วนให้การนิยามที่คล้ายคลึงกัน ไม่ว่าจะเป็นนิยามขององค์การสหประชาชาติ กระทรวงมหาดไทย การเคหะแห่งชาติ ตลอดจนการนิยามของกรุงเทพมหานคร ว่าเป็นย่านหรือแหล่งอาศัยที่มีคนอาศัยอยู่อย่างหนาแน่น แออัด ต่ำกว่ามาตรฐานที่สมควร โดยให้ถือเกณฑ์ความหนาแน่นของบ้านเรือนอย่างน้อย 15 หลังคาเรือนต่อพื้นที่ 1 ไร่ 

ผลการสำรวจพบชุมชนแออัดกระจายตัวใน 46 เขต จากทั้งหมด 50 เขตของกรุงเทพมหานคร เว้นเพียงเขตรอบนอกที่มีพื้นที่กว้างขวางอย่างคลองสามวา ทวีวัฒนา หนองจอก และเขตพื้นที่จำกัดอย่างสัมพันธวงศ์ จากข้อมูลพบว่าเขตที่มีชุมชนแออัดมากที่สุด ได้แก่ เขตบางซื่อ 47 ชุมชน, เขตธนบุรี 43 ชุมชน, เขตบางพลัด 41 ชุมชน, เขตบางกอกน้อย 31 ชุมชน, เขตคลองสาน 29 ชุมชน และเขตบางกอกใหญ่ 28 ชุมชน ในทางกลับกัน เขตรอบนอกอย่างลาดกระบัง ทุ่งครุ และมีนบุรี พบชุมชนแออัดเพียงเขตละ 1 แห่งเท่านั้น

กำเนิดชุมชนแออัดในกรุงเทพมหานครผูกติดกับการขยายตัวทางเศรษฐกิจและความต้องการแรงงาน โดยเฉพาะช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 (ระหว่าง พ.ศ. 2504-2509 ) ที่ดึงดูดแรงงานจากภาคเกษตรกรรมให้โยกย้ายถิ่นฐานเข้าสู่เมือง ประวัติการตั้งถิ่นฐานในแต่ละเขตก็สะท้อนภาพการเติบโตของเมืองที่แตกต่างกัน ตัวอย่างคือ เขตบางซื่อ พบชุมชนแออัด 47 ชุมชน แต่เดิมบางซื่อเป็นเขตที่ตั้งอยู่ริมตะวันออกของแม่น้ำเจ้าพระยา มีคนมาตั้งรกรากที่อยู่อาศัยบริเวณริมน้ำจนหลายชุมชนแปรสภาพเป็นชุมชนแออัด พื้นที่ส่วนใหญ่เป็นในอดีตมีการทำปูนที่ใช้สำหรับเคี้ยวหมาก (ปูนแดง) สวนผลไม้ แต่ต่อมามีการสร้างหน่วยงานราชการบริเวณนี้ เริ่มเกิดเป็นชุมชนอาศัยอยู่พื้นที่ใกล้เคียง เริ่มมีการพัฒนาด้านอสังหาริมทรัพย์ ทำอาคารพาณิชย์เพื่อการค้า ตึกแถว บ้านเดี่ยว ความเป็นชุมชนก็เริ่มหนาแน่นมากขึ้น อีกทั้งเขตบางซื่อยังมีรถไฟฟ้าผ่านถึง 3 สาย ทั้งรถไฟฟ้าสีม่วง สายสีแดง สายสีน้ำเงิน และยังมีเส้นทางรถไฟผ่าน 

ชุมชนแออัดที่เก่าแก่ที่สุดในเขตบางซื่อก่อตั้งเมื่อปีพ.ศ. 2490 คือชุมชนตรอกต้นมะม่วง แต่เดิมพื้นที่เป็นสวนมะม่วง ต่อมาเอกชนซึ่งเป็นเจ้าของพื้นที่ได้ถวายที่ดินให้แก่วัดวัดมกุฏกษัตริยาราม ซึ่งทางวัดได้แบ่งแปลงให้ผู้คนเข้ามาเช่าปลูกบ้าน และชุมชนตรอกตรงข้ามวัดสะพานสูง ซึ่งมีเจ้าของเป็นเอกชนมากกว่าหนึ่งเจ้า ชุมชนเริ่มหนาแน่นเพราะมีคนต่างจังหวัดเข้ามาทำมาหากินและตั้งรกรากอาศัย จะเห็นได้ว่าชุมชนแออัดของเขตบางซื่อเกิดจากการเป็นสวนหรือพื้นที่ว่างเปล่ามาก่อน ต่อมาถูกแบ่งมาเป็นพื้นที่ให้เช่าในราคาถูก จึงเริ่มมีคนมาอาศัยอย่างหนาแน่น

ขณะที่เขตธนบุรี พบว่ามีชุมชนแออัด 43 ชุมชน เติบโตจากการเป็นย่านเมืองเก่าริมแม่น้ำ หากย้อนผังเมืองของธนบุรีในอดีตก็จะพบว่า ความเจริญและชุมชนก็จะกระจุกตัวอยู่ริมแม่น้ำเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว ดังนั้นเขตธนบุรีจึงมักมีคนมาบุกเบิกที่ดินรกร้าง สวนผลไม้เก่า แผ้วถางทำที่อยู่อาศัย ชุมชนแออัดที่สามารถสืบค้นได้ ย้อนได้ไปถึงปี 2470 คือชุมชนมัสยิดบ้านสมเด็จ ซึ่งเป็นชุมชนเก่าแก่ดั้งเดิมของชาวไทยมุสลิมที่ย้ายมาอยู่อาศัยกันตั้งนานแล้ว คนในชุมชนมีกรรมสิทธิ์ที่ดินเป็นของตนเองเนื่องจากได้รับพระราชทานที่ดินจากเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) ต่อมาชุมชนเริ่มมีการขยายครอบครัวจนหนาแน่นในปี 2470 ซึ่งต่อมามีการทำบ้านให้เช่าและห้องให้เช่าอีกด้วย

เขตบางพลัด พบชุมชนแออัด 41 ชุมชน เป็นพื้นที่ที่ใกล้กับย่านปิ่นเกล้าและฝั่งธนบุรี มีลำคลองอยู่มาก มีพื้นที่ชุมชนติดกับริมแม่น้ำเจ้าพระยา จึงจัดเป็นย่านชุมชนเก่าที่มีคนรวมตัวอาศัยอยู่มาก ชุมชนแออัดที่เก่าแก่ที่สุดในเขตสืบค้นได้ว่าเกิดในปี 2480 คือชุมชนบ้านปูน ในอดีตมีการทำปูนที่ใช้สำหรับเคี้ยวหมาก (ปูนแดง) จึงเรียกชื่อชุมชนว่าบ้านปูน 

นอกจากนั้นยังมีเขตบางกอกน้อย 31 ชุมชน คลองสาน 29 ชุมชน บางกอกใหญ่ 28 ชุมชน ซึ่งล้วนเป็นเขตชุมชนเก่าทั้งสิ้น ส่วนเขตที่พบชุมชนแออัดน้อยที่สุดคือเขตลาดพระบัง เขตทุ่งครุ และมีนบุรี ซึ่งพบเพียง 1 ชุมชน โดยเขตเหล่านี้ล้วนเป็นเขตรอบนอกกทม. จึงไม่ค่อยเกิดชุมชนแออัดหรือคนไปอาศัยอยู่รวมกันอย่างหนาแน่น และข้อสังเกตุนี้ยิ่งเห็นได้ชัดขึ้นเมื่อพบว่าเขตที่ไม่มีชุมชนแออัดเลยคือเขตคลองสามวา ทวีวัฒนา หนองจอก ซึ่งอยู่ห่างไกลจากเขตชั้นในที่เป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจ การเกิดขึ้นของชุมชนแออัดจึงมีโอกาสน้อย 

ประวัติการตั้งถิ่นฐานของชุมชนแออัดทั่วกรุงเทพมหานครแสดงให้เห็นว่า ชุมชนจำนวน 141 แห่ง พัฒนามาจากพื้นที่สวนผลไม้ดั้งเดิม เช่น ชุมชนหนองจุฬา เขตจตุจักร และชุมชนแสงหิรัญ เขตภาษีเจริญ ชุมชนจำนวน 134 แห่งเกิดจากพื้นที่ป่า ป่าช้า หรือท้องนา เช่น ชุมชนสุเหร่าแดง เขตคันนายาว ซึ่งเคยเป็นนาบัว และชุมชนจำนวน 44 แห่งเกิดจากการรวมตัวบริเวณริมคลองและบึงน้ำต่างๆ ชุมชนเก่าแก่มักตั้งอยู่ริมน้ำเพื่ออาศัยการคมนาคมทางเรือ เช่น ชุมชนนิมมานรดี เขตบางแค ริมคลองราชมนตรี และชุมชนวัดสุวรรณาราม ริมคลองบางกอกน้อย ขณะที่เขตรอบนอกอย่างลาดกระบัง วังทองหลาง และมีนบุรี ชุมชนขยายตัวมาจากพื้นที่เกษตรกรรม นาข้าว และบ่อบัว เมื่อการทำเกษตรลดลงและโรงงานอุตสาหกรรมเข้ามาแทนที่มีคนมาอยู่อาศัยเพิ่มขึ้นตามลำดับ

ชุมชนแออัดที่จัดตั้งขึ้นใหม่หลังปี พ.ศ. 2530 ส่วนใหญ่พัฒนาบนที่ดินของหน่วยงานรัฐ หรือเกิดจากการจัดสรรพื้นที่คืนของเจ้าของเดิม เช่น เป็นของกรมชลประทานมาก่อน เป็นพื้นที่ของการเคหะแห่งชาติ เป็นพื้นที่ของกรมธนารักษ์ หรือแม้แต่พื้นที่ของการรถไฟ ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มักช่วยเหลือการให้พื้นที่อาศัยแก่ผู้คนที่อาศัยในชุมชนแออัด อาจกล่าวได้ว่าเพราะยินยอมเจรจา หรือแม้แต่ยินยอมให้ความช่วยเหลือ เช่น ชุมชนใต้สะพานโซน 1 ที่ก่อตั้งเป็นชุมชนในปี 2544 แต่เดิมชาวบ้านโดนไล่ที่มาจากใต้สะพานฝั่งเขตธนบุรี จนกระทั่งการเคหะแห่งชาติได้ซื้อที่ดินเพื่อรองรับคนกลุ่มดังกล่าว ต่อมาคือชุมชนบริเวณเขตป้อมปราบศัตรูพ่าย อาทิ ชุมชนศุภมิตร 1-2 ชุมชนมัสยิดมหานาค ชุมชนจักรพรรดิพงษ์ที่มีเจ้าของเป็นสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ล้วนเป็นชุมชนเกิดใหม่ ซึ่งการเกิดใหม่ของชุมชนเหล่านี้อาจไม่ได้สัมพันธ์กับเขตที่ตั้งเสมอไป แต่สัมพันธ์กับการจัดสรรที่ดินและให้ชุมชนเซ็นสัญญาเช่าพื้นที่อย่างถูกกฎหมาย เช่น ชุมชนที่เป็นกรรมสิทธิ์ของสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ 

จากข้อมูลจะเห็นว่าการถือกำเนิดและการขยายตัวของชุมชนแออัดผูกพันใกล้ชิดกับลักษณะทางกายภาพของพื้นที่และจุดกำเนิดของแหล่งงาน เมื่อเกิดพื้นที่ว่างเปล่าใกล้โรงงานหรือย่านการค้า แรงงานจึงเข้ามาจับจองและตั้งถิ่นฐานอย่างหนาแน่นเพื่อลดภาระค่าใช้จ่ายในการเดินทาง ถึงกระนั้น ความมั่นคงในที่อยู่อาศัยและการรอดพ้นจากการถูกไล่รื้อในระยะยาว ไม่ได้เกิดขึ้นเพียงจากการเข้าถือครองพื้นที่ตั้งแต่แรกเริ่ม หากต้องอาศัยกระบวนการเจรจาต่อรองและการจัดทำสัญญาเช่าที่ถูกต้องตามกฎหมายกับผู้ถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดินเป็นสำคัญ

เมื่อพิจารณาในเชิงมิติพื้นที่ การกระจายตัวของชุมชนแออัดมีจุดเริ่มต้นจากเขตเมืองชั้นในอันเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจและแหล่งจ้างงานหลัก เช่น เขตปทุมวันและเขตราชเทวี ก่อนจะค่อยๆ ขยับขยายออกสู่เขตชั้นนอกตามการเติบโตของเมือง การขยายตัวของโครงสร้างพื้นฐาน และการเปิดพื้นที่แหล่งงานแห่งใหม่ ซึ่งทิศทางการขยายตัวดังกล่าวยังสัมพันธ์โดยตรงกับรูปแบบการจัดสรรและบริหารจัดการที่ดินของผู้ถือครองกรรมสิทธิ์แต่ละแห่งด้วย

 

ชุมชนแออัดในกทม. ความหนาแน่นทะลุเกณฑ์: เมื่อพื้นที่หนึ่งไร่ต้องแบกรับผู้คนนับพัน

การประเมินภาวะความแออัดของชุมชนนิยมพิจารณาผ่านความหนาแน่นประชากรในหน่วยคนต่อตารางกิโลเมตร เมื่อเปรียบเทียบกับเกณฑ์มาตรฐานสากลที่กำหนดความหนาแน่นประชากรที่เหมาะสมไว้ในระดับ 25 – 80 คนต่อพื้นที่ 1 ไร่ (คำนวณเป็นความหนาแน่นประชากรประมาณ 15,625-50,000 คนต่อตารางกิโลเมตร) ขณะที่เกณฑ์ระเบียบของไทยกำหนดนิยามชุมชนแออัดไว้ที่ความหนาแน่นหลังคาเรือนตั้งแต่ 15 หลังคาเรือนขึ้นไปต่อไร่ ภาพรวมของชุมชนแออัดในกรุงเทพมหานครที่มีประชากรรวม 625,457 คน บนพื้นที่รวม 7,028.84 ไร่ (ประมาณ 11.25 ตารางกิโลเมตร) มีความหนาแน่นประชากรเฉลี่ยสูงถึง 55,615 คนต่อตารางกิโลเมตร หรือมีความหนาแน่นประชากรเฉลี่ยประมาณ 89 คนต่อไร่ กล่าวคือพื้นที่หนึ่งไร่ต้องรองรับคนมากกว่าเกณฑ์กว่า 11.23% และมีความหนาแน่นหลังคาเรือนเฉลี่ย 17.07 หลังคาเรือนต่อไร่ สูงกว่าเกณฑ์ 15 หลังคาเรือนต่อไร่ประมาณ 2 หลัง ซึ่งเกินกว่ามาตรฐานสากลและเข้าเกณฑ์ชุมชนแออัดตามกฎหมายไทย

และหากสำรวจชุมชนแออัดที่มีความหนาแน่นมากที่สุด 3 อันดับแรก พบว่า 2 แห่งตั้งอยู่ในเขตบางกอกน้อย และอีกแห่งตั้งอยู่ในเขตบางนา โดยอันดับแรกคือชุมชนวัดดงมูลเหล็ก ในเขตบางกอกน้อย ชุมชนนี้มีพื้นที่ 6.64 ไร่ มีคนอาศัยอยู่ 18,000 คน คิดเป็นความหนาแน่นประมาณ 2,711 คนต่อไร่ หรือหนาแน่นประมาณ 34 เท่า เมื่อเทียบกับระดับ 80 คนต่อไร่ กล่าวคือพื้นที่หนึ่งไร่ต้องรองรับผู้อยู่อาศัยมากกว่า 80 คนอยู่ประมาณ 2,631 คน พื้นที่ชุมชนบางส่วนเป็นสวน บางส่วนเป็นป่าช้าเก่าของวัดดงมูลเหล็ก เริ่มมีคนมาอยู่อาศัยมากขึ้นจนหนาแน่นในปี 2500 ต่อมาปี 2540 ก็จัดตั้งเป็นชุมชน

หากเทียบให้เห็นภาพมากขึ้น สมมติใช้สนามฟุตบอลขนาด 105 × 68 เมตร ซึ่งมีพื้นที่ประมาณ 4.46 ไร่ ที่ระดับความหนาแน่น 80 คนต่อไร่ พื้นที่ขนาดนี้จะรองรับผู้อยู่อาศัยประมาณ 357 คน แต่หากมีความหนาแน่นเท่ากับชุมชนวัดดงมูลเหล็ก พื้นที่ขนาดเท่ากันจะต้องรองรับผู้อยู่อาศัยประมาณ 12,100 คน

รองลงมาคือชุมชนวัดยางสุทธาราม ในเขตบางกอกน้อยเช่นกัน ชุมชนนี้มีพื้นที่ประมาณ 3.44 ไร่ มีคนอาศัย 8,000 คน คิดเป็นความหนาแน่นประมาณ 2,327 คนต่อไร่ หรือหนาแน่นประมาณ 29 เท่า เมื่อเทียบกับระดับ 80 คนต่อไร่ พื้นที่แต่เดิมเป็นสวนผลไม้ สวนหมาก เดิมเคยเป็นลานตากธูปตากแป้งบริเวณรอบๆ วัดอีกด้วย คนส่วนใหญ่เป็นคนจากต่างจังหวัดที่มาอาศัยอยู่เป็นเวลานาน ชุมชนหนาแน่นประมาณปี 2510 จัดตั้งเป็นชุมชนประมาณปี 2525 กรรมสิทธิ์ที่ดินเป็นของเอกชน และจากการสำรวจของการเคหะแห่งชาติยังพบว่าในอดีตเคยมีปัญหาเรื่องการไล่ที่ คือเจ้าของซึ่งเป็นเอกชนต้องการพื้นที่คืนจึงแจ้งให้ย้ายออกล่วงหน้าเป็นเวลา 6 เดือนและไม่เก็บค่าเช่าที่ ซึ่งหากเอกชนได้พื้นที่ชุมชนคืนอาจขายได้ถึง 110,000 บาทต่อตารางวา จากการประเมินของกรมธนารักษ์ที่อ้างในข้อมูลสำรวจ อย่างไรก็ตามชาวบ้านในชุมชนไม่ยอมย้ายออก เจ้าของที่จึงยอมให้อยู่ต่อและเก็บค่าเช่าที่อีกครั้ง

อันดับสามคือชุมชนวรรณทอง ในเขตบางนา ซึ่งมีพื้นที่เพียง 1.5 ไร่ แต่มีประชากร 3,144 คน คิดเป็นความหนาแน่น 2,096 คนต่อไร่ หรือหนาแน่นประมาณ 26 เท่า เมื่อเทียบกับระดับ 80 คนต่อไร่ กล่าวคือพื้นที่หนึ่งไร่ต้องรองรับผู้อยู่อาศัยมากกว่า 80 คนอยู่ถึง 2,016 คน

ชุมชนแออัดแห่งอื่นที่มีความหนาแน่นเกิน 1,600 คนต่อไร่ ได้แก่ ชุมชนมัสยิดบางอ้อ-จรัญฯ 86 เขตบางพลัด มีความหนาแน่นประมาณ 1,773 คนต่อไร่ ชุมชนซอยสุเหร่า เขตราชเทวี ประมาณ 1,883 คนต่อไร่ ชุมชนซอยวนาวรรณ เขตคลองสาน ประมาณ 2,014 คนต่อไร่ และชุมชนวัดจันทร์ประดิษฐาราม เขต 3 เขตภาษีเจริญ 1,850 คนต่อไร่ ชุมชนเหล่านี้มีความหนาแน่นประมาณ 22-25 เท่า เมื่อเทียบกับระดับ 80 คนต่อไร่ โดยแต่ละแห่งมีพื้นที่ไม่ถึง 2 ไร่ แต่ต้องรองรับประชากรหลักพันคน

อย่างไรก็ตาม จะเห็นว่าชุมชนที่มีความหนาแน่นมากที่สุดสองอันดับแรกล้วนอยู่ในเขตบางกอกน้อย โดยพบว่าเริ่มมีคนมาอาศัยอยู่ในช่วงปี 2500 เป็นต้นมา ซึ่งเป็นผลจากความต้องการแรงงานในกทม. จึงเกิดการโยกย้ายแรงงานเข้ามาเรื่อยๆ เริ่มจากพื้นที่ในเมือง กระจายออกมารอบนอกและพื้นที่ปริมณฑล ตามพื้นที่รกร้าง หรือพื้นที่ที่อดีตเคยเป็นสวนก็แปรสภาพเป็นบ้านเช่าห้องเช่าไปในที่สุด รวมไปถึงพื้นที่สาธารณะที่รกร้างก็ถูกคนรุกล้ำเข้ามาอาศัยเช่นกัน

ส่วนในระดับเขตนั้น เขตบางซื่อพบว่ามีชุมชนแออัดที่มีค่าความหนาแน่นไม่เกิน 16 คนต่อไร่ จำนวน 1 ชุมชน คือชุมชนบ้านสามเรือน ในแขวงวงศ์สว่าง มีคนอาศัยอยู่ 146 คน ในพื้นที่ 30 ไร่ คิดเป็นความหนาแน่นประมาณ 4.87 คนต่อไร่ ขณะที่ชุมชนส่วนใหญ่ 34 แห่งมีความหนาแน่นมากกว่า 16 แต่ไม่เกิน 160 คนต่อไร่ และอีก 12 แห่งมีความหนาแน่นมากกว่า 160 แต่ไม่เกิน 1,600 คนต่อไร่ เช่น ชุมชนหลังตลาดศรีเขมา ซึ่งมีประชากร 1,329 คน อาศัยอยู่ในพื้นที่เพียง 8 ไร่ คิดเป็นความหนาแน่นประมาณ 166 คนต่อไร่ หรือหนาแน่นประมาณ 2 เท่า เมื่อเทียบกับระดับ 80 คนต่อไร่

เขตธนบุรีพบว่ามีชุมชนแออัดที่มีค่าความหนาแน่นไม่เกิน 16 คนต่อไร่ จำนวน 1 ชุมชน คือชุมชนกุฎีจีน แขวงวัดกัลยาณ์ มีประชากรอาศัย 864 คน ในพื้นที่ 64 ไร่ คิดเป็นความหนาแน่น 13.50 คนต่อไร่ ส่วนชุมชนที่มีความหนาแน่นมากกว่า 16 แต่ไม่เกิน 160 คนต่อไร่ มีจำนวน 23 ชุมชน เช่น ชุมชนวัดใหม่ยายนุ้ย ชุมชนวัดหิรัญรูจี และชุมชนวัดกันตทาราราม และชุมชนที่มีความหนาแน่นมากกว่า 160 แต่ไม่เกิน 1,600 คนต่อไร่ มีจำนวน 19 ชุมชน เช่น ชุมชนสองร้อยห้อง (บุคคโล) ที่มีประชากรมากถึง 5,181 คน ในพื้นที่ประมาณ 4.53 ไร่ คิดเป็นความหนาแน่นประมาณ 1,144 คนต่อไร่ หรือหนาแน่นประมาณ 14 เท่า เมื่อเทียบกับระดับ 80 คนต่อไร่

เมื่อวิเคราะห์ข้อมูลจำแนกตามรายเขต พบความแตกต่างของระดับความแออัดด้วย โดยกลุ่มเขตศูนย์กลางเศรษฐกิจและย่านชุมชนเก่ามีคนอาศัยต่อไร่มากกว่าระดับ 80 คนหลายเท่าตัว อย่างเขตปทุมวัน มีความหนาแน่นประชากรเฉลี่ยในพื้นที่ชุมชนแออัดประมาณ 365 คนต่อไร่ หรือหนาแน่น 4.56 เท่า เมื่อเทียบกับระดับ 80 คนต่อไร่ และมีความหนาแน่นหลังคาเรือนเฉลี่ย 60.01 หลังคาเรือนต่อไร่ เขตป้อมปราบศัตรูพ่าย มีความหนาแน่นประชากรเฉลี่ยประมาณ 274 คนต่อไร่ หรือหนาแน่น 3.42 เท่า และมีความหนาแน่นหลังคาเรือนเฉลี่ย 64.55 หลังคาเรือนต่อไร่ ส่วนเขตบางกอกน้อย มีความหนาแน่นประชากรเฉลี่ยประมาณ 203 คนต่อไร่ หรือหนาแน่น 2.54 เท่า และมีความหนาแน่นหลังคาเรือนเฉลี่ย 28.17 หลังคาเรือนต่อไร่

ส่วนเขตที่มีความหนาแน่นต่ำหรืออยู่ในช่วง 25-80 คนต่อไร่ พบว่าเขตสะพานสูง มีความหนาแน่นประชากรเฉลี่ยในพื้นที่ชุมชนแออัดเพียง 19.62 คนต่อไร่ และความหนาแน่นหลังคาเรือนเฉลี่ย 3.12 หลังคาเรือนต่อไร่ ซึ่งมีคนอาศัยน้อยกว่า 25 คนต่อไร่ และมีความหนาแน่นหลังคาเรือนต่ำกว่าเกณฑ์ 15 หลังคาเรือนต่อไร่ รวมถึงเขตบางแค มีความหนาแน่นประชากรเฉลี่ย 24.06 คนต่อไร่ และความหนาแน่นหลังคาเรือนเฉลี่ย 4.58 หลังคาเรือนต่อไร่ ส่วนเขตดินแดง มีความหนาแน่นประชากรเฉลี่ย 42.54 คนต่อไร่ ซึ่งอยู่ในช่วง 25-80 คนต่อไร่

ซึ่งความแตกต่างระหว่างเขตที่มีชุมชนแออัดหนาแน่นสูงกับเขตที่มีความหนาแน่นต่ำอาจเห็นภาพได้ชัดขึ้น เมื่อเทียบด้วยพื้นที่ขนาดเท่าสนามฟุตบอลหนึ่งสนาม หากลองนึกภาพคนมายืนรวมกันบนสนามขนาด 105 × 68 เมตร ความหนาแน่นเฉลี่ยของชุมชนแออัดในเขตปทุมวันจะเทียบได้กับคนประมาณ 1,600 คน ขณะที่ชุมชนแออัดในเขตสะพานสูงจะเทียบได้กับคนประมาณ 88 คนบนพื้นที่ขนาดเดียวกัน

ทั้งนี้ความหนาแน่นเฉลี่ยรายเขตข้างต้นคำนวณจากประชากรรวมของชุมชนแออัดในแต่ละเขตหารด้วยพื้นที่รวมของชุมชนเหล่านั้น การประเมินความแออัดจึงควรพิจารณาควบคู่กับลักษณะบ้านเรือน จำนวนผู้อยู่อาศัยต่อบ้าน และสภาพแวดล้อมของแต่ละชุมชนด้วย

 

ชุมชนแออัดในกรุงเทพฯ เป็นของใคร

โดยมากคนมักจินตนาการว่าคนที่อาศัยในชุมชนแออัดล้วนเป็นผู้บุกรุกพื้นที่ว่างเปล่า หรือบุกรุกที่สาธารณะเพื่ออยู่อาศัย แต่หากสำรวจลงไปลึกกว่าจะพบว่าพื้นที่ในชุมชนแออัดต่างมีเจ้าของหรือผู้ถือกรรมสิทธิ์มากหน้าหลายตา บางชุมชนอาจมีคนถือครองที่ดินมากกว่า 2 ราย จากข้อมูล Rocket Media Lab พบว่าชุมชนแออัดที่มีอยู่ในกทม.ทั้งหมด 640 แห่ง จากจำนวน 50 เขต มีเจ้าของดังนี้

• ที่ดินที่มีเจ้าของกรรมสิทธิ์มากกว่า 1 ราย พบจำนวน 128 ชุมชน คิดเป็นพื้นที่ 3,641,872 ตารางเมตร (32.43% ของพื้นที่ชุมชนแออัดทั้งหมด) โดยแยกเป็น
  • กลุ่มไม่มีรัฐเป็นเจ้าของร่วม มี 90 ชุมชน (พื้นที่ 2,182,416 ตารางเมตร คิดเป็น 19.41%)
    • คนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับเช่าที่ที่ระบุเจ้าของไม่ได้ 79 ชุมชน (พื้นที่ 1,914,416 ตารางเมตร คิดเป็น 17.02) 
    • คนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับสำนักงานทรัพยสินพระมหากษัตริย์ 7 ชุมชน (พื้นที่ 208,400 ตารางเมตร คิดเป็น 1.85%)
    • คนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับบุกรุกที่ที่ระบุเจ้าของไม่ได้ 3 ชุมชน (พื้นที่ 32,000 ตารางเมตร คิดเป็น 0.28%)
    • คนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับมัสยิดซึ่งเป็นที่วากัฟ 1 ชุมชน (พื้นที่ 27,600 ตารางเมตร คิดเป็น 0.25%)

• กลุ่มมีรัฐเป็นเจ้าของร่วม มี 38 ชุมชน (พื้นที่ 1,459,456 ตารางเมตร คิดเป็น 12.98%)
  • คนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับกรมศาสนา และเช่าที่ที่ระบุเจ้าของไม่ได้ 10 ชุมชน (พื้นที่ 710,400 ตารางเมตร คิดเป็น 6.32%)
  • คนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับกรมการศาสนา 14 ชุมชน (พื้นที่ 518,400 ตารางเมตร คิดเป็น 4.61%)
  • คนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับกรมธนารักษ์ 5 ชุมชน (พื้นที่ 98,476 ตารางเมตร คิดเป็น 0.88%)
  • กรมการศาสนา ร่วมกับสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ 2 ชุมชน (พื้นที่ 24,400 ตารางเมตร คิดเป็น 0.22%)
  • กรมการศาสนา ร่วมกับเช่าที่ที่ระบุเจ้าของไม่ได้ 1 ชุมชน (พื้นที่ 24,000 ตารางเมตร คิดเป็น 0.21%)
  • กรมธนารักษ์ ร่วมกับสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ 2 ชุมชน (พื้นที่ 24,000 ตารางเมตร คิดเป็น 0.21%)
  • กรมการศาสนา ร่วมกับกรมธนารักษ์ 1 ชุมชน (พื้นที่ 20,800 ตารางเมตร คิดเป็น 0.18%)
  • กรมธนารักษ์ ร่วมกับเอกชน 2 ชุมชน (พื้นที่ 19,780 ตารางเมตร คิดเป็น 0.18%)
  • คนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับการรถไฟ และกรมธนารักษ์ 1 ชุมชน (พื้นที่ 19,200 ตารางเมตร คิดเป็น 0.17%)

• คนในชุมชนเป็นเจ้าของ 71 ชุมชน (พื้นที่ 2,295,512 ตารางเมตร คิดเป็น 20.41%)
• รัฐเป็นเจ้าของ 184 ชุมชน (พื้นที่ 1,949,660 ตารางเมตร คิดเป็น 17.34%)
  • กรมการศาสนา 80 ชุมชน (พื้นที่ 913,076 ตารางเมตร คิดเป็น 8.12%)
  • กรมธนารักษ์ 77 ชุมชน (พื้นที่ 811,768 ตารางเมตร คิดเป็น 7.22%)
  • กองทัพอากาศ 2 ชุมชน (พื้นที่ 77,576 ตารางเมตร คิดเป็น 0.69%)
  • กรมชลประทาน 7 ชุมชน (พื้นที่ 67,844 ตารางเมตร คิดเป็น 0.60%)
  • กทม. 14 ชุมชน (พื้นที่ 54,364 ตารางเมตร คิดเป็น 0.48%)
  • ที่ราชพัสดุ 1 ชุมชน (พื้นที่ 11,200 ตารางเมตร คิดเป็น 0.10%)
  • โรงพยาบาลเลิดสิน 1 ชุมชน (พื้นที่ 9,256 ตารางเมตร คิดเป็น 0.08%)
  • กรมศิลปากร 1 ชุมชน (พื้นที่ 2,368 ตารางเมตร คิดเป็น 0.02%)
  • มูลนิธิเกษตราธิการ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 1 ชุมชน (พื้นที่ 2,208 ตารางเมตร คิดเป็น 0.02%)
• เอกชนเป็นเจ้าของ 159 ชุมชน (พื้นที่ 1,451,764 ตารางเมตร คิดเป็น 12.91%)
• สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ 42 ชุมชน (พื้นที่ 844,708 ตารางเมตร คิดเป็น 7.51%)
• รัฐวิสาหกิจเป็นเจ้าของ 41 ชุมชน (พื้นที่ 630,224 ตารางเมตร คิดเป็น 5.60%)
  • การท่าเรือ 18 ชุมชน (พื้นที่ 382,076 ตารางเมตร คิดเป็น 3.40%)   
  • การรถไฟ 21 ชุมชน (พื้นที่ 216,864 ตารางเมตร คิดเป็น 1.93%)   
  • การเคหะแห่งชาติ 2 ชุมชน (พื้นที่ 31,284 ตารางเมตร คิดเป็น 0.28%)
• ระบุเจ้าของไม่ได้ 22 ชุมชน (พื้นที่ 548,220 ตารางเมตร คิดเป็น 4.88%)
• มัสยิดและสุเหร่าเป็นเจ้าของ 9 ชุมชน (พื้นที่ 277,372 ตารางเมตร คิดเป็น 2.47%)

เมื่อสำรวจเจ้าของกรรมสิทธิ์ในชุมชนแออัดที่มีเจ้าของมากกว่า 1 ราย พบว่ามีจำนวน 128 ชุมชน คิดเป็นพื้นที่กว่า 3,641,872 หรือ 32.38% โดยชุมชนที่มีเจ้าของกรรมสิทธิ์มากกว่า 1 รายนั้น ไม่มีข้อมูลว่าแบ่งเป็นสัดส่วนเท่าใด ซึ่งแบ่งได้เป็น 2 ประเภทดังนี้ คือไม่มีรัฐเป็นเจ้าของร่วม จำนวน 90 ชุมชน มีพื้นที่กว่า 2,182,416 ตร.ม. คิดเป็น 19.41% โดยคนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับเช่าที่ที่ระบุเจ้าของไม่ได้ พื้นที่กว่า 1,914,416 ตร.ม. คิดเป็น 17.02% จำนวน 79 ชุมชน รองลงมาคือคนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับสำนักงานทรัพยสินพระมหากษัตริย์ 208,400 ตร.ม. คิดเป็น 1.85% จำนวน 7 ชุมชน ลำดับที่สามคือคนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับบุกรุกที่ที่ระบุเจ้าของไม่ได้ 32,000 ตร.ม. คิดเป็น 0.28% จำนวน 3 ชุมชน และลำดับสุดท้ายคือคนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับมัสยิดซึ่งเป็นที่วากัฟ 27,600 ตร.ม. คิดเป็น 0.25% จำนวน 1 ชุมชน

ยกตัวอย่างชุมชนที่มีเจ้าของร่วมกัน เช่น ชุมชนศาลเจ้าอาเหนียว ในเขตคลองสาน โดยอยู่บริเวณรอบๆศาลเจ้าอาเหนียว ศาลเจ้าเก่าแก่ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2420 หรือสมัยรัชกาลที่ 5 และเนื่องจากมีผู้อาศัยบริเวณโดยรอบมาอย่างยาวนาน ที่ดินบางส่วนจึงมีกรรมสิทธิ์ทั้งของคนในชุมชนเองและเช่าที่เอกชน เป็นต้น

ต่อมาคือประเภทมีหน่วยงานรัฐเป็นเจ้าของร่วมกับรายอื่น จำนวน 38 ชุมชน มีพื้นที่ 1,459,456 ตร.ม. คิดเป็น 12.98% โดยแบ่งเป็นคนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับกรมศาสนาซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ และเช่าที่ที่ระบุเจ้าของไม่ได้ 710,400 ตร.ม. คิดเป็น 6.32% จำนวน 10 ชุมชน, คนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับกรมการศาสนา 518,400 ตร.ม. คิดเป็น 4.61% จำนวน 14 ชุมชน, คนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับกรมธนารักษ์ 98,476 ตร.ม. คิดเป็น 0.88% จำนวน 5 ชุมชน, กรมการศาสนา ร่วมกับสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ 24,400 ตร.ม. คิดเป็น 0.22% จำนวน 2 ชุมชน, กรมการศาสนา ร่วมกับเช่าที่ที่ระบุเจ้าของไม่ได้ 24,000 ตร.ม. คิดเป็น 0.21% จำนวน 1 ชุมชน, กรมธนารักษ์ ร่วมกับสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ 24,000 ตร.ม. คิดเป็น 0.21% จำนวน 2 ชุมชน, กรมการศาสนา ร่วมกับกรมธนารักษ์ 20,800  ตร.ม. คิดเป็น 0.18% จำนวน 1 ชุมชน, กรมธนารักษ์ ร่วมกับเอกชน 19,780 ตร.ม. คิดเป็น 0.18% จำนวน 2 ชุมชน, คนในชุมชนเป็นเจ้าของ ร่วมกับการรถไฟ และกรมธนารักษ์ 19,200 ตร.ม. คิดเป็น 0.17% จำนวน 1 ชุมชน

ยกตัวอย่างชุมชนที่มีเจ้าของกรรมสิทธิ์ โดยมีหน่วยงานรัฐเป็นเจ้าของร่วม เช่น ชุมชนบ้านครัวใต้ ในเขตปทุมวัน อยู่บริเวณซอยเจริญนิวาส แขวงรองเมือง ถนนพระราม 1 ซึ่งมีผู้ถือครองกรรมสิทธิ์ทั้งเอกชนและกรมธนารักษ์ จากการสำรวจของการเคหะแห่งชาติพบว่าคนอยู่อาศัยในชุมชนนี้มีตั้งแต่รุ่นบรรพบุรุษ โดยถูกเกณฑ์มาจากกัมพูชาเพื่อช่วยทำสงครามเรียกว่า ‘กองกำลังอาสาจาม’ ต่อมาก็เริ่มมีคนมาอยู่อาศัยมาจากขึ้น รวมไปถึงแรงงานต่างชาติ พม่า กัมพูชา ที่อาศัยอยู่ตามบ้านเช่าห้องเช่า

จากข้อมูลเจ้าของกรรมสิทธิ์ในชุมชนแออัดของกรุงเทพมหานคร จะพบว่ามีโครงสร้างการถือครองที่ดินที่มีความหลากหลาย ตั้งแต่หน่วยงานส่วนราชการ กรุงเทพมหานคร กรมธนารักษ์ กรมชลประทาน กรมศิลปากร หน่วยงานรัฐวิสาหกิจอย่างการท่าเรือแห่งประเทศไทย และการรถไฟแห่งประเทศไทย ตลอดจนศาสนสถาน และมูลนิธิต่างๆ ในกรณีของชุมชนแออัดบริเวณย่านที่ดินของการรถไฟแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นชุมชนประเภทบุกเบิกตั้งถิ่นฐาน พบข้อเท็จจริงที่น่าสนใจว่า ผู้เข้ามาบุกเบิกและจับจองพื้นที่ริมทางรถไฟกลุ่มแรกๆ ในอดีต มักเป็นพนักงาน ลูกจ้าง หรือครอบครัวของเจ้าหน้าที่การรถไฟฯ เอง ที่เข้ามาสร้างบ้านพักชั่วคราวเพื่อความสะดวกในการเดินทางไปทำงาน ก่อนจะขยายตัวเป็นชุมชนหนาแน่นในเวลาต่อมา โดยกระจุกตัวมากที่สุดในเขตราชเทวีถึง 10 ชุมชน

และเมื่อพิจารณาการกระจายตัวเชิงพื้นที่ของผู้ถือครองกรรมสิทธิ์รายใหญ่ พบรูปแบบการถือครองที่สัมพันธ์กับประวัติศาสตร์การพัฒนาเมือง  กล่าวคือกรมการศาสนาและวัดต่างๆ ถือครองกรรมสิทธิ์ในชุมชนแออัดมากที่สุดในบรรดาหน่วยงานภาครัฐ รวม 80 ชุมชน (พื้นที่ 913,076 ตารางเมตร คิดเป็น 8.12%) โดยกระจุกตัวอยู่อย่างหนาแน่นที่สุดในย่านเมืองเก่าและฝั่งธนบุรี เช่น เขตบางพลัด 13 ชุมชน, เขตบางกอกน้อย 7 ชุมชน, เขตธนบุรี 8 ชุมชน และเขตบางกอกใหญ่ 10 ชุมชน ปรากฏการณ์นี้เกิดจากบทบาททางสังคมของวัดในอดีต ซึ่งเป็นศูนย์กลางชุมชนและถือครองที่ดินธรณีสงฆ์หรือสวนผลไม้รอบวัด เมื่อแรงงานอพยพเข้ามาทำงานในเมือง วัดจึงทำหน้าที่เป็นที่พึ่งพาทางสังคม โดยปล่อยให้ผู้มีรายได้น้อยเช่าที่ดินปลูกสร้างบ้านเรือนในราคาประหยัด ส่วนสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ถือครองกรรมสิทธิ์ 42 ชุมชน (พื้นที่ 844,708 ตารางเมตร คิดเป็น 7.51%) โดยกระจุกตัวอยู่ในเขตเมืองชั้นใน ย่านบริหารราชการ และศูนย์กลางเศรษฐกิจประวัติศาสตร์ เช่น เขตบางคอแหลม 12 ชุมชน, เขตวังทองหลาง 7 ชุมชน, เขตปทุมวัน 7 ชุมชน, เขตป้อมปราบศัตรูพ่าย 3 ชุมชน และเขตราชเทวี 3 ชุมชน แนวทางการบริหารจัดการพื้นที่ส่วนใหญ่เน้นการจัดระเบียบชุมชน และสนับสนุนให้ผู้อยู่อาศัยทำสัญญาเช่าที่ดินอย่างถูกต้องตามกฎหมายเพื่อสร้างความมั่นคงในที่อยู่อาศัย

ส่วนคนในชุมชนถือครองกรรมสิทธิ์เอง แม้จะมีจำนวน 71 ชุมชน แต่ครอบคลุมพื้นที่รวมถึง 2,295,512 ตารางเมตร หรือคิดเป็น 20.41% ซึ่งนับเป็นสัดส่วนพื้นที่ที่สูงที่สุดเมื่อเทียบกับเจ้าของกรรมสิทธิ์ประเภทอื่น ชุมชนกลุ่มนี้กระจายตัวอยู่ในเขตเมืองชั้นกลางและเขตรอบนอก เช่น เขตบางซื่อ 10 ชุมชน, เขตบางกอกใหญ่ 9 ชุมชน, เขตบึงกุ่ม 7 ชุมชน และเขตบางแค 7 ชุมชน การได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์มักไม่ได้เกิดจากการเป็นชุมชนตั้งใหม่ตั้งแต่แรกเริ่ม หากแต่เกิดจากกระบวนการรวมกลุ่มต่อรองของชาวบ้านที่เคยถูกไล่รื้อมาจากย่านใจกลางเมือง แล้วร่วมกันจัดตั้งกลุ่มออมทรัพย์เพื่อกู้ยืมเงินมาจัดซื้อที่ดินผืนใหม่ หรือเกิดจากการทยอยซื้อที่ดินและออกโฉนดร่วมกันตลอดช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา

อยากเป็นเจ้าของที่ดินที่อาศัยอยู่ โอกาสนี้ริบหรี่แค่ไหน

หน่วยงานภาครัฐถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดินในชุมชนแออัดจำนวน 184 ชุมชน ถือครองพื้นที่กว่า 1,949,660 ตร.ม. คิดเป็น 17.34% ซึ่งมีหลายหน่วยงานของรัฐเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แบ่งออกเป็น กรมการศาสนาถือครองที่ดินกว่า 913,076 ตร.ม. คิดเป็น 8.12% จำนวน 80 ชุมชน, กรมธนารักษ์ 811,768 ตร.ม. คิดเป็น 7.22% จำนวน 77 ชุมชน, กองทัพอากาศ 77,576 ตร.ม. คิดเป็น 0.69% จำนวน 2 ชุมชน, กรมชลประทาน 67,844 ตร.ม. คิดเป็น 0.60% จำนวน 7 ชุมชน, กทม. 54,364 ตร.ม. คิดเป็น 0.48% จำนวน 14 ชุมชน, ที่ราชพัสดุ 11,200 ตร.ม. คิดเป็น 0.10% จำนวน 1 ชุมชน, โรงพยาบาลเลิดสิน 9,256 ตร.ม. 0.08% จำนวน 1 ชุมชน, กรมศิลปากร 2,368 ตร.ม. 0.02% จำนวน 1 ชุมชน, มูลนิธิเกษตราธิการ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 2,208 ตร.ม. 0.02% จำนวน 1 ชุมชน

ตัวอย่างการตั้งถิ่นฐานบนที่ดินศาสนสถาน ปรากฏในชุมชนรื่นฤดี เขตวัฒนา ซึ่งพื้นที่เดิมเป็นสวนผลไม้ของเอกชน ต่อมาเจ้าของยกที่ดินให้วัดมักกะสัน ให้ทางวัดเก็บประโยชน์และเก็บค่าเช่าเป็นรายเดือนในราคาถูก และด้วยค่าเช่าราคาถูกชาวบ้านจึงทยอยเข้ามาอยู่ จนกระทั่งจัดตั้งเป็นชุมชนประมาณปี 2541 นอกจากนี้ในกทม.ยังมีชุมชนแออัดที่อาศัยอยู่รอบๆวัดเป็นจำนวนมาก เหตุผลที่กระจุกตัวก็คล้ายคลึงกันคือมีวัดเป็นผู้ให้เช่าที่ดินในราคาถูก มักกระจุกตัวกันอยู่ในเมือง หรือชุมชนวัดบางบัว ในเขตจตุจักร กรรมสิทธิ์ที่ดินเดิมเป็นที่กรมชลประทานต่อมาได้โอนให้ทางกรมธนารักษ์ดูแล จะเห็นได้ว่าหลายๆชุมชนเดิมไม่ได้เป็นของกรมธนารักษ์ แต่เป็นของหน่วยงานอื่นในสังกัดรัฐ ซึ่งบางหน่วยงานก็เลือกที่จะโอนกรรมสิทธิ์ให้แก่กรมธนารักษ์เพื่อให้ดูแลและจัดการง่าย ดังนั้นกรมธนารักษ์จึงถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดินในชุมชนแออัดอยู่เป็นจำนวนมาก 

นอกจากนี้ มีข้อมูลที่น่าสนใจว่าสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์เป็นเจ้าของชุมชนแออัดในกทม.กว่า 42 ชุมชน ถือครองพื้นที่ว่า 844,708 ตร.ม. หรือคิดเป็น 7.51% โดยมากเป็นพื้นที่บริเวณเขตชั้นใน เช่นชุมชนท่าน้ำสามเสน ในเขตดุสิต , ชุมชนทรัพย์สินใหม่ ในเขตวังทองหลาง เป็นต้น โดยการจัดการชุมชนชนแออัดของทางสำนักทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ โดยมากคือให้ชุมชนที่อาศัยอยู่ทำสัญญาเช่าอย่างถูกกฎหมาย ตัวอย่างที่เห็นเป็นรูปธรรมคือชุมชนทรัพย์สินใหม่ ซึ่งทุกครัวเรือนในชุมชนมีการทำสัญญาเช่าที่ดินกับสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์แล้วทั้งหมด

และเมื่อพิจารณาสัดส่วนการถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดิน จะพบว่าคนในชุมชนสามารถถือครองกรรมสิทธิ์เองจำนวน 71 ชุมชน มีพื้นที่ราวๆ 2,295,512 ตร.ม. คิดเป็น  20.41% เช่น ชุมชนโพธิ์ทอง ในเขตบึงกุ่ม แต่เดิมบริเวณรอบชุมชนเป็นท้องนาและที่รกร้าง จึงมีคนมาบุกเบิกที่ดินเพื่ออยู่อาศัย และจากการสำรวจข้อมูลของการเคหะแห่งชาติพบว่ามีบางส่วนย้ายมาจากชุมชนนาทองหรือนาซองในเขตดินแดง บริเวณซอยสุทธิผลหลังสถานทูตจีน เนื่องจากถูกไล่ที่ ปี 2519 เจ้าของที่ดินต้องการใช้พื้นที่ จึงขอแลกที่กับชาวบ้านที่มาบุกเบิกอาศัย โดยมาซื้อที่ดินที่ชุมชนโพธิ์ทองในปี 2520 ให้ชาวบ้านอยู่อาศัย ทั้งยังจัดสรรที่ดินแบ่งเป็นล็อค ดังนั้นชาวบ้านในชุมชนนี้จึงได้โฉนดที่ดินและได้รับโอนกรรมสิทธิ์ ซึ่งการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ที่ดินของคนในชุมชนล้วนได้มาจากการต่อรองทั้งสิ้น แต่ถึงอย่างนั้นเนื่องจากชุมชนนี้ก่อตั้งมานานและอยู่มานานกว่า 40 ปี จึงมีปัญหาที่สะสมมาตั้งแต่เริ่มก่อตั้งชุมชน กล่าวคือที่ดินที่อาศัยอยู่เป็นที่ดินตาบอด ทางเข้า-ออกชุมชนอยู่ติดกำแพงปั๊ม และมีปัญหาเรื่องขยะสะสมด้วย 

การที่คนในชุมชนจะก้าวไปสู่การเป็นเจ้าของที่ดินที่ตนอาศัยอยู่ จำเป็นต้องมีอำนาจต่อรองกับเอกชนหรือผู้ถือครองกรรมสิทธิ์ และต้องอาศัยเจตจำนงของเจ้าของที่ดินในการร่วมหาทางออกเพื่อให้เกิดประโยชน์ร่วมกันทั้งสองฝ่าย ซึ่งกรณีเช่นนี้เกิดขึ้นได้น้อยมาก เพราะชุมชนส่วนใหญ่มักประสบภาวะถูกไล่รื้อตั้งแต่ยังไม่ได้เริ่มกระบวนการต่อรองด้วยซ้ำ

อย่างไรก็ดี นอกเหนือจากการต่อรองกับเอกชน ยังพบตัวอย่างการต่อรองกับหน่วยงานภาครัฐ เช่น ชุมชนสะพานร่วมใจ ในซอยวิภาวดี 80 เขตดอนเมือง แม้จะไม่ใช่กรณีของการได้ถือครองที่ดินในชุมชน แต่ก็เป็นสัญญาณที่ดีเพราะชาวบ้านในชุมชนได้เช่าที่ดินอย่างถูกต้องตามกฎหมาย แต่เดิมพื้นที่ของชุมชนสะพานร่วมใจเป็นของกรมทางหลวง ต่อมากรมทางหลวงต้องการใช้พื้นที่ตรงนี้ ในเดือนตุลาคม ปี 2563 ชาวบ้านจึงได้รับหมายจากผู้อำนวยการแขวงทางหลวงกรุงเทพฯ ให้รื้อย้ายบ้านเรือนออกไปแต่ชาวบ้านไม่ยอมย้ายออก เจ้าหน้าที่พอช.แนะนำทางออกว่าให้ชาวบ้านรวมตัวกันตั้งกลุ่มออมทรัพย์ และให้ไปหาที่ดินอื่นอยู่ หากพอใจแล้วค่อยมากู้เงินจากพอช.เพื่อปลูกสร้างบ้าน 

แต่ชาวบ้านในชุมชนเล็งเห็นว่าวิธีนี้ไม่เหมาะสมกับคนในชุมชน จึงตัดสินใจไปยื่นข้อเรียกร้องร่วมกับขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (P-Move) ผ่านคณะอนุกรรมการของกระทรวงคมนาคมที่มีนายศักดิ์สยาม ชิดชอบ เป็นประธาน เพื่อต่อรองขอใช้พื้นที่เดิม จนกระทั่งวันที่ 25 กันยายน พ.ศ. 2565 กรมทางหลวงซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์จึงส่งมอบที่ดินขนาด 3 ไร่ 16 ตารางวา คืนกรมธนารักษ์ และให้กรมธนารักษ์นำพื้นที่ส่วนนั้นไปให้ชุมชนเช่าทำที่อยู่อาศัยตามแนวทางของโครงการบ้านมั่นคง ชุมชนก็จะได้ความมั่นคงมีสิทธิตามกฎหมายและคุณภาพชีวิตดีขึ้น เพราะจะมีการปรับผังปลูกบ้านใหม่โดยได้รับเงินอุดหนุนทั้งแบบให้เปล่าและสินเชื่อจาก พอช. ซึ่งกรณีนี้ก็เป็นอีกกรณีตัวอย่างหนึ่งเท่านั้น 

 

ชุมชนแออัดในกทม. เพิ่มขึ้น ลดลง หรือกลายเป็นชุมชนนิรนาม

จากการสำรวจสถิติชุมชนแออัดในช่วงระยะเวลา 11 ปี ตั้งแต่ 2555-2565 พบว่าโครงสร้างความแออัดไม่ได้มีลักษณะหยุดนิ่ง แต่เคลื่อนตัวตามการพัฒนาเมืองและการบังคับใช้เกณฑ์ทางกฎหมาย เมื่อนำเกณฑ์ความหนาแน่นทางกายภาพที่ไม่น้อยกว่า 15 หลังคาเรือนต่อไร่มาพิจารณา พบว่ามีชุมชนที่เข้าเกณฑ์ความแออัดจริงจำนวน 439 แห่ง คิดเป็น 68.59% ของชุมชนทั้งหมด ขณะที่ชุมชนอีก 181 แห่ง (28.28%) มีความหนาแน่นหลังคาเรือนต่ำกว่าเกณฑ์ดังกล่าว และอีก 20 แห่ง (3.13%) ไม่สามารถคำนวณความหนาแน่นได้เนื่องจากไม่มีข้อมูลจำนวนบ้านเรือน 

ขณะเดียวกัน หากนับการขึ้นทะเบียนจำนวนชุมชนแออัดในกทม. จะพบว่ามีทั้งเพิ่มขึ้นและลดลงอย่างมีนัยสำคัญ เช่น ในเขตทุ่งครุปี 2555 เคยมีชุมชนแออัดจำนวน 17 ชุมชน ต่อมาปี 2556 จนถึงปัจจุบัน เหลือเพียงชุมชนใต้สะโพนโซน 1 ที่ยังคงเป็นชุมชนแออัด ขณะที่ชุมชนที่เหลืออีก 16 ชุมชน ได้แก่ ชุมชนคอลิดีน ชุมชนชมทรัพย์ ชุมชนชานเมืองหมู่ 5 (ทุ่งครุ) ชุมชนชานเมืองหมู่ 6 (ทุ่งครุ) ชุมชนดารีซีน ชุมชนทุ่งครุพัฒนา ชุมชนบูลไลท์ ชุมชนประชาอุทิศ 43 ชุมชนประชาอุทิศ 68 ชุมชนมิตรไมตรี ชุมชนร่วมใจพัฒนา ชุมชนศรีสมิต ชุมชนสามัคคี ชุมชนหลังวัดกลางนา ชุมชนหลังสน.ทุ่งครุ ชุมชนอัตตักวา ได้รับการปรับเปลี่ยนสถานะทางกฎหมาย ให้กลายเป็นชุมชนประเภทเมือง เนื่องจากความหนาแน่นของบ้านเรือนลดลงจนต่ำกว่าเกณฑ์ชุมชนแออัดของกรุงเทพมหานคร

อย่างไรก็ตามบางเขตอาจไม่ได้เปลี่ยนสถานะชุมชนจากชุมชนแออัดกลายเป็นชุมชนประเภทอื่นไป แต่หายไปเพราะถูกรื้อทิ้ง หรือถูกเวนคืนที่ เช่น ชุมชนเริ่มเจริญ ในเขตคลองเตย ชุมชนดังกล่าวอยู่ใกล้ๆหมู่บ้านเปรมฤทัย โดยชุมชนเริ่มเจริญเป็นชุมชมขนาดเล็ก 56 หลังคาเรือนบนที่ดินเช่าของเอกชน ต้องถูกรื้อถอนเนื่องจากการก่อสร้างคอนโดมิเนียมบริเวณซอยสุขุมวิท 50 หรือชุมชนข้างโรงงานธานินทร์ในเขตบางนา ในปี 2557 เคยเกิดเพลิงไหม้จนชุมชนในพื้นที่เกิดเพลิงไหม้กว่า 15 หลัง แม้จะมีการบูรณะชุมชนภายหลัง ทว่าก็ถูกเวนคืนพื้นที่ในเวลาต่อมา

ทั้งนี้มีหลายชุมชนที่สามารถยกระดับชุมชนผ่านโครงการปรับปรุงที่อยู่อาศัย โดยพบว่าชุมชนแออัดบางแห่งแปรสภาพไปสู่รูปแบบที่อยู่อาศัยที่มั่นคงขึ้นจากการเข้าร่วมโครงการบ้านมั่นคง ของสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) เช่น ชุมชนหมู่บ้านพัฒนาซอยสวนพลู ในเขตสาทร ซึ่งเปลี่ยนสถานะทางกฎหมายเป็นชุมชนอาคารสูง หลังการปรับปรุงพื้นที่และสร้างอาคารพักอาศัยใหม่

ข้อค้นพบหนึ่งที่น่าสนใจ คือ พบว่าในรอบ 11 ปีมานี้ สถิติอย่างเป็นทางการของกรุงเทพมหานคร พบว่าเขตที่มีชุมชนแออัดมากที่สุดอย่างเขตบางซื่อยังคงตัวเลขไว้ที่ 47 แห่งเท่าเดิมมาตั้งแต่ พ.ศ. 2556 (ยกเว้นปี 2561 ที่ระบุ 48 แห่ง)  หรือเขตทุ่งครุลดจาก 17 ชุมชนในปี 2555 เหลือ 1 ชุมชน คือใต้สะพานโซน 1 ตั้งแต่ปี 2556 และยังปรากฏจำนวน 1 ชุมชนในปีถัดๆ มาที่มีข้อมูล  อย่างไรก็ตาม การไม่มีข้อมูลระบุว่าชุมชนแออัดเพิ่มขึ้นมา ก็ไม่อาจกล่าวได้ว่าชุมชนแออัดในกทม.ไม่มีการเกิดใหม่เลย หากแต่เกิดชุมชนแออัดแบบนิรนามขึ้น กล่าวคือบางชุมชนที่ไม่ถูกขึ้นทะเบียนชุมชน จะไม่ถูกนับเป็นชุมชนประเภทใดของกทม.เลย เช่น ชุมชนทางด่วนบางนา ที่ยังไม่ได้จดทะเบียนจัดตั้งชุมชน ซึ่งการไร้สถานะทางกฎหมายทำให้ชุมชนเหล่านี้ไม่ได้รับงบประมาณสนับสนุนรายเดือนเพื่อพัฒนาระบบสาธารณูปโภคและบริการสังคมขั้นพื้นฐาน

สำรวจชุมชนแออัด สภาพแวดล้อม สิ่งอำนวยความสะดวก และมูลค่าที่ดินรอบชุมชนรอบๆ มีอะไรบ้าง

ปัญหาด้านที่อยู่อาศัยไม่เพียงเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นในไทยหรือกรุงเทพมหานครเท่านั้น แต่เป็นปัญหาที่พบได้ในทั่วโลก จากสถิติการขยายตัวของเมืองของรายงาน World Urbanization Prospects ประจำปี พ.ศ. 2561 ที่ขององค์การสหประชาชาติ  พบว่าประชากรโลกมากกว่า 55% อาศัยอยู่ในเขตเมืองทั้งสิ้น และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเป็น 68% ภายในปี พ.ศ. 2593 ความท้าทายนี้สอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) เป้าหมายที่ 11 ซึ่งมุ่งหวังให้เมืองมีความครอบคลุม ปลอดภัย และยกระดับคุณภาพชีวิตในชุมชนแออัดภายในปี พ.ศ. 2573

แต่การบรรลุเป้าหมายที่อยู่อาศัยในราคาที่สามารถจ่ายได้สำหรับผู้ที่อยู่อาศัยอยู่ในชุมชนแออัด จากการสำรวจราคาประเมินที่ดินของกรมธนารักษ์ (รอบปี พ.ศ. 2559-2562 และรอบปี พ.ศ. 2566-2569) พบความเหลื่อมล้ำของมูลค่าที่ดินรอบชุมชนแออัดในกรุงเทพมหานครอย่างมาก โดยพบว่าราคาที่ดินบริเวณรอบๆชุมชนแออัดในกทม.ทั้งหมดมีตั้งแต่ตารางวาละ 3,000 ไปจนถึง 900,000 ขึ้นอยู่กับแหล่งที่ตั้ง และศักยภาพทางเศรษฐกิจ

เมื่อพิจารณาโครงสร้างการถือครองที่ดินในกลุ่มพื้นที่ราคาแพง พบว่ามีชุมชนแออัดตั้งอยู่บนที่ดินที่มีราคาประเมินตั้งแต่ 100,000 บาทต่อตารางวาขึ้นไปจำนวน 238 ชุมชน คิดเป็น 37.19% ของชุมชนทั้งหมดในเมืองหลวง ในกลุ่มที่ดินราคาแพงนี้ ภาครัฐและรัฐวิสาหกิจถือครองสัดส่วนมากที่สุดรวม 77 ชุมชน คิดเป็น 32.35% โดยมีหน่วยงานหลักคือกรมธนารักษ์ถือครอง 36 ชุมชน การรถไฟแห่งประเทศไทย 14 ชุมชน การท่าเรือแห่งประเทศไทย 9 ชุมชน และกรุงเทพมหานคร 6 ชุมชน รองลงมาคือที่ดินเอกชนถือครอง 65 ชุมชน สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ถือครอง 33 ชุมชน ศาสนสถานและมูลนิธิถือครอง 32 ชุมชน และเป็นพื้นที่เช่าหรือระบุผู้ถือครองไม่ชัดเจนอีก 26 ชุมชน 

นอกจากนี้ หากยกระดับเกณฑ์พิจารณาที่ดินราคาตั้งแต่ 200,000 บาทต่อตารางวาขึ้นไป จะพบชุมชนแออัดตั้งอยู่ถึง 83 ชุมชน คิดเป็น 12.97% ของทั้งหมด โดยชุมชนบนที่ดินราคาสูงที่สุดระหว่าง 400,000 ถึง 650,000 บาทต่อตารางวา กระจุกตัวอยู่ในย่านศูนย์กลางธุรกิจ (CBD) เช่น เขตปทุมวัน บางรัก คลองเตย วัฒนา สาทร และพระนคร ตัวอย่างชุมชนที่ตั้งอยู่บนที่ดินมูลค่ามหาศาล ได้แก่ ชุมชนหลังวัดปทุมวนารามในเขตปทุมวัน ซึ่งมีราคาประเมินสูงถึง 650,000 บาทต่อตารางวา ชุมชนซอยพระเจนในเขตปทุมวัน และชุมชนบ้านแบบในเขตสาทร ที่มีราคาประเมิน 625,000 บาทต่อตารางวา รวมถึงชุมชนซอยพิพัฒน์ 2 ในเขตบางรัก ที่มีราคาประเมิน 500,000 บาทต่อตารางวา

ความแตกต่างของทำเลที่ตั้ง ยังส่งผลโดยตรงต่อระดับการเข้าถึงโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวยความสะดวกในชีวิตประจำวัน ในกลุ่มชุมชนบนที่ดินราคาประหยัด เช่น ชุมชนแจงร้อนในเขตราษฎร์บูรณะ ซึ่งมีราคาที่ดินประเมินเพียงตารางวาละ 8,700 บาท เนื่องจากตั้งอยู่ในซอยขนาดเล็กและอยู่นอกรัศมีบริการสาธารณะ จึงไม่พบทั้งโรงพยาบาลรัฐและศูนย์เลี้ยงเด็กอ่อนในรัศมี 1 กิโลเมตรเลย 

ในทางตรงกันข้าม ชุมชนในย่านศูนย์กลางธุรกิจดั้งเดิมอย่างชุมชนซอยพระเจนในเขตปทุมวัน ซึ่งมีราคาที่ดินประเมินสูงถึง 500,000 ถึง 750,000 บาทต่อตารางวา  ตั้งอยู่ห่างจากสถานรับเลี้ยงเด็ก มพสร เพียง 200 เมตร ใช้เวลาเดินเท้าเพียง 2 นาทีถึงป้ายรถเมล์บริเวณสถานทูตญี่ปุ่น มีโรงเรียนรัฐบาลหลายแห่ง เช่น โรงเรียนสวนลุมพินี โรงเรียนปลูกจิต และโรงเรียนสุนีพิทยาในรัศมี 1 กิโลเมตร และห่างจากโรงพยาบาลจุฬาลงกรณ์ 1.7 กิโลเมตร โดยใช้เวลาเดินเท้าเฉลี่ยราว 6 นาที เช่นเดียวกับชุมชนซอยพิพัฒน์ 2 ในย่านสีลม เขตบางรัก ที่สามารถเข้าถึงโรงพยาบาลจุฬาลงกรณ์ โรงเรียนรัฐบาล และป้ายรถโดยสารประจำทางในรัศมี 1 กิโลเมตรได้อย่างสะดวกสบาย บนที่ดินที่มีมูลค่าพุ่งสูงถึง 500,000 บาทต่อตารางวา รวมไปถึงชุมชนตรอกสลักหินในเขตปทุมวัน แม้จะเป็นตรอกแคบ แต่ราคาที่ดินประเมินก็สูงถึง 280,000 บาทต่อตารางวา

ที่ดินราคาแพงเหล่านี้ ยังพบได้ในย่านศูนย์กลางธุรกิจแห่งใหม่ (New CBD) อย่างรัชดาภิเษก ห้วยขวาง และพระรามเก้า เช่น  ชุมชนเพชรบุรี 40 ในเขตห้วยขวาง ตั้งอยู่บนที่ดินราคาประเมินสูงถึงตารางวาละ 170,000 บาท เนื่องจากตั้งอยู่ติดถนนเพชรบุรีสายหลัก เดินเท้าเพียง 90 เมตรถึงป้ายรถเมล์ตรงข้ามซอยศูนย์วิจัย ทั้งยังมีศูนย์พัฒนาเด็กก่อนวัยเรียนชุมชนสุเหร่าบ้านดอน โรงเรียนสุเหร่าบ้านดอน และโรงเรียนแจ่มจันทร์ตั้งอยู่ในรัศมีเดินเท้า ข้อมูลราคาประเมินเหล่านี้สอดคล้องกับรายงานของคู่มือปฏิบัติงานเพื่อการพัฒนาที่อยู่อาศัย กรุงเทพมหานคร ที่ระบุว่าพื้นที่กลุ่มเขตกรุงเทพกลาง ได้แก่ เขตพระนคร ป้อมปราบศัตรูพ่าย สัมพันธวงศ์ ดุสิต ดินแดง พญาไท ราชเทวี ห้วยขวาง และวังทองหลาง ส่วนใหญ่มีราคาที่ดินสูงและมีผู้ถือครองกรรมสิทธิ์เต็มพื้นที่แล้วทั้งหมด ยิ่งไปกว่านั้น ราคาประเมินที่ดินใหม่รอบปี พ.ศ. 2566-2569 ยังปรับตัวสูงขึ้นเฉลี่ยทั่วประเทศอีกราว 8% ซ้ำเติมความยากลำบากในการถือครองที่ดินของคนจนเมือง

ทั้งนี้การตั้งถิ่นฐานบนที่ดินมูลค่าสูง มาพร้อมกับความเสี่ยงจากการถูกเวนคืนพื้นที่ด้วยเช่นกัน โดยความเสี่ยงก็ยังผูกติดอยู่กับประเภทของผู้ถือครองกรรมสิทธิ์ โดยพบว่ากลุ่มที่ดินเอกชนถือเป็นกลุ่มที่มีความเสี่ยงสูงสุด เมื่อราคาที่ดินปรับตัวสูงขึ้น เจ้าของที่ดินมักเลิกสัญญาเช่าเพื่อนำที่ดินไปขายต่อให้นายทุนพัฒนาเป็นคอนโดมิเนียมหรือศูนย์การค้า ดังกรณีของชุมชนเริ่มเจริญในเขตคลองเตย ชุมชนขนาดเล็ก 56 หลังคาเรือนบนที่ดินเช่าเอกชน ต้องถูกรื้อถอนเนื่องจากการขยายตัวของคอนโดมิเนียมหรูรอบซอยสุขุมวิท 50 หรือชุมชนพร้อมใจ ย่านอ่อนนุช เขตวัฒนา ที่เคยเช่าที่ดินเอกชนอยู่อาศัยนานกว่า 100 ปี แต่เมื่อเส้นทางรถไฟฟ้าและความเจริญเข้าถึง ทายาทเจ้าของที่ดินได้บอกเลิกสัญญาเช่าเพื่อขายที่ดินให้อสังหาริมทรัพย์ภาคเอกชน

ขณะเดียวกัน กลุ่มที่ดินรัฐวิสาหกิจและย่านเศรษฐกิจต้องเผชิญแรงกดดันจากโครงการขนาดใหญ่ของภาครัฐ เช่น ที่ดินการท่าเรือแห่งประเทศไทย ย่านคลองเตย บนพื้นที่กว่า 2,353 ไร่ ราคาประเมิน 300,000 ถึง 450,000 บาทต่อตารางวา กำลังอยู่ท่ามกลางแรงกดดันในการขอคืนพื้นที่เพื่อพัฒนาเป็น Smart City ศูนย์กลางโลจิสติกส์ และโครงการมิกซ์ยูส ซึ่งกระทบประชากร 26 ชุมชน หรือประมาณ 13,000 ครัวเรือน รวมถึงที่ดินการรถไฟแห่งประเทศไทย ย่านยมราช ราชเทวี และเพชรบุรี ที่มีมูลค่าสูงถึง 310,000 บาทต่อตารางวา เผชิญการขอคืนพื้นที่ตามแนวเส้นทางรถไฟฟ้าความเร็วสูงและโครงการพัฒนาพื้นที่รอบสถานีขนส่ง

ดังนั้นเมื่อพิจารณาข้อกำหนดของเป้าหมาย SDGs ที่มุ่งหวังให้ประชากรทุกคนเข้าถึงระบบขนส่งสาธารณะและบริการพื้นฐานที่ปลอดภัยในราคาที่สามารถจ่ายได้ภายในปี พ.ศ. 2573 ผลการวิเคราะห์ระยะทางจากชุมชนแออัดทั้ง 640 แห่งไปยังสิ่งอำนวยความสะดวก 4 ด้าน ทำให้พบว่าระดับการเข้าถึงที่เหลื่อมล้ำแตกต่างกันอย่างเห็นได้ชัด ระบบคมนาคมขนส่งผ่านป้ายรถโดยสารประจำทางนับเป็นบริการที่เข้าถึงได้ดีที่สุด โดยมีชุมชนถึง 533 แห่ง (คิดเป็น 83.28%) ที่มีป้ายรถเมล์อยู่ในรัศมีเดินเท้าไม่เกิน 1 กิโลเมตร และในจำนวนนี้มีถึง 368 ชุมชน (57.50%) ที่ตั้งอยู่ใกล้ในระยะไม่เกิน 500 เมตร ขณะที่อีก 66 ชุมชน (10.31%) ตั้งอยู่ห่างออกไปเกิน 1 กิโลเมตร และมี 41 ชุมชน (6.41%) ที่ไม่มีข้อมูลป้ายรถเมล์ในระยะใกล้ เนื่องจากตั้งอยู่ลึกในซอยหรือเป็นเขตรอบนอก เช่น ชุมชนเชลียง 5 ในซอยอุดมสุข 45 ซึ่งมีราคาที่ดินประเมิน 55,000 บาทต่อตารางวา ชุมชนซอยร่วมสามัคคีในซอยวชิรธรรมสาธิต 55 ชุมชนวัดอาวุธในซอยสุขาภิบาล 5 แยก 20 เขตบางเขน ชุมชนกลางนาในเขตบางนา ซึ่งห่างป้ายรถเมล์ถึง 2.9 กิโลเมตร และชุมชนข้างโรงเรียนวัดสะพานในเขตคลองเตย ซึ่งห่างป้ายรถเมล์ 1.3 กิโลเมตร

ในส่วนของสวัสดิการด้านการศึกษาและการดูแลสุขภาพ ก็พบว่าด้านสถานสถานศึกษา พบชุมชน 355 แห่ง (55.56%) มีโรงเรียนอยู่ในรัศมีไม่เกิน 1 กิโลเมตร โดยเป็นระยะไม่เกิน 500 เมตรจำนวน 149 ชุมชน (23.32%) ขณะที่อีก 234 ชุมชน (36.62%) ตั้งอยู่ห่างเกิน 1 กิโลเมตร และอีก 50 ชุมชน (7.82%) ไม่พบข้อมูลโรงเรียนในระยะใกล้ สำหรับศูนย์พัฒนาเด็กเล็กและศูนย์เลี้ยงเด็ก มีชุมชนเพียง 190 แห่ง (30%) เท่านั้นที่มีศูนย์เลี้ยงเด็กในรัศมีไม่เกิน 1 กิโลเมตร โดยเป็นระยะไม่เกิน 500 เมตรเพียง 66 ชุมชน (10.31%) เช่น ชุมชน 9 พัฒนาในเขตวังทองหลาง ซึ่งห่างจากศูนย์พัฒนาเด็กเล็กก่อนวัยเรียนชุมชนรุ่งมณีพัฒนาเพียง 190 เมตร หรือชุมชนซอยโปโลในเขตปทุมวัน ซึ่งห่างจากสถานรับเลี้ยงเด็ก มพสร เพียง 350 เมตร ขณะที่ชุมชนอีก 158 แห่ง (24.69%) ตั้งอยู่ห่างเกิน 1 กิโลเมตร และมีมากถึง 292 ชุมชน (45.63%) ที่ไม่พบข้อมูลศูนย์เลี้ยงเด็กในระบบ สะท้อนภาวะขาดแคลนสวัสดิการดูแลเด็กปฐมวัยในระดับชุมชน 

ส่วนด้านสถานพยาบาล พบชุมชนเพียง 80  แห่ง (12.50%) ที่มีโรงพยาบาลในรัศมีไม่เกิน 1 กิโลเมตร โดยเป็นระยะไม่เกิน 500 เมตรเพียง 18 ชุมชน (2.81%) เช่น ชุมชนตรอกวังหลังในเขตบางกอกน้อย ซึ่งห่างจากโรงพยาบาลศิริราช 280 เมตร หรือชุมชนบ้านดอกไม้ในเขตป้อมปราบศัตรูพ่าย ซึ่งห่างจากโรงพยาบาลกลาง 500 เมตร ขณะที่ชุมชนอีก 67 แห่ง (10.47%) อยู่ห่างเกิน 1 กิโลเมตร และประชากรส่วนใหญ่ใน 493 ชุมชน (77.03%) ไม่มีโรงพยาบาลอยู่ในระยะเดินเท้า ทำให้ต้องพึ่งพาศูนย์บริการสาธารณสุขของกรุงเทพมหานครหรือเดินทางไกลไปยังโรงพยาบาลศูนย์แทน

จากข้อมูลทั้งหมดอาจสรุปได้ว่า ชุมชนแออัดในกรุงเทพมหานครเผชิญเงื่อนไขชีวิตที่แตกต่างกันตามทำเลที่ตั้ง ชุมชนใจกลางเมืองในย่านเศรษฐกิจสามารถเข้าถึงสิ่งอำนวยความสะดวกพื้นฐาน ทั้งโรงพยาบาล ศูนย์เลี้ยงเด็ก ป้ายรถเมล์ และโรงเรียนรัฐในรัศมี 1 กิโลเมตรได้อย่างครบถ้วน แต่ต้องแลกมาด้วยค่าเช่าห้องพักที่แพงกว่า และสิทธิในการเป็นเจ้าของที่ดินแทบจะริบหรี่หรือเป็นไปไม่ได้เลย ในทางตรงกันข้าม ชุมชนแออัดในเขตรอบนอก เช่น เขตดอนเมืองและเขตบางนา แม้จะมีค่าเช่าห้องพักราคาประหยัด แต่กลับไร้สิ่งอำนวยความสะดวกในระยะเดินเท้า ห่างไกลโรงพยาบาลรัฐ และไม่มีป้ายรถเมล์ผ่านชุมชน ทำให้ชาวบ้านต้องแบกรับภาระค่าเดินทางเพิ่มเติมจากการใช้บริการวินมอเตอร์ไซค์หรือรถสองแถวในชีวิตประจำวัน

ต่างประเทศจัดการกันอย่างไรกับปัญหาชุมชนแออัดและที่อยู่อาศัย

ปัญหากระทบเรื่องที่อยู่อาศัยปรากฏในหลายประเทศทั่วโลก ชุมชนแออัดชื่อดังในเมืองริโอเดจาเนโรของบราซิล โดยภาษาบราซิลจะเรียกชุมชนแออัดว่าฟาเวลา (favela) จากการสำรวจจะพบว่าชาวบราซิลกว่า 6% หรือ 11.25 ล้านคนคนอาศัยอยู่ในชุมชนแออัด 

ทั้งบางชุมชนยังมีชื่อเสียงจากการเป็นชุมชนแออัด จนกลายเป็นแหล่งท่องเที่ยวอีกด้วย เช่น ชุมชนแออัดดาราวี (Dharavi) นครมุมไบของอินเดีย ถือเป็นชุมชนแออัดที่ใหญ่ที่สุดในเอเชีย มีคนอาศัยอยู่ 1 ล้านคนในพื้นที่ 1,500 ไร่ ราวๆ 2.4 ตารางกิโลเมตร เคยโด่งดังเป็นสถานที่ถ่ายทำภาพยนตร์ “สลัมด็อก มิลเลียนแนร์” (Slumdog Millionaire) ที่ได้รับรางวัลออสการ์เมื่อปี 2551 

ขณะที่ฮ่องกงเคยมีชุมชนแออัดระดับตำนานอย่าง Kowloon Walled City ซึ่งเกิดตั้งแต่สมัยราชวงศ์ชิง ก่อนที่จะถูกรื้อถอนในปี 2537 และด้วยข้อจำกัดของพื้นที่ในเกาะฮ่องกง ทำให้ความต้องการที่อยู่อาศัยมีสูงมาก ขณะเดียวกันการเป็นเขตเศรษฐกิจสำคัญของโลกทำให้ราคาที่อยู่อาศัยในฮ่องกงยิ่งมีราคาสูงขึ้นเรื่อยๆ จากข้อมูลของสำนักงานการพัฒนาชุมชนระบุว่าราคาที่อยู่อาศัยในฮ่องกงแพงที่สุดเมื่อเทียบกับ 35 เมืองหลักในโลก ตามด้วยประเทศสิงค์โปร์ และเมืองเซี่ยงไฮ้ ในจีน

โดยราคาที่อยู่อาศัยในฮ่องกงเฉลี่ยอยู่ที่ 39.52 ล้านบาทต่อยูนิต หรือเฉลี่ย 67,000 บาทต่อตารางฟุต หรือราวๆ 0.0929 ตารางเมตรเท่านั้น ปัจจุบันฮ่องกงมีประชากร 7.413 ล้านคน มีคนที่จัดว่ามีฐานะยากจนในฮ่องกงถึง 1.653 ล้านคน คิดเป็น 1 ใน 4 ของประชากร ซึ่งคนกลุ่มนี้ได้รับผลกระทบอย่างหนักในการจัดหาที่อยู่อาศัยเป็นของตนเอง

แนวทางแก้ไขปัญหาของรัฐบาลฮ่องกงคือการจัดสรรห้องเช่าของรัฐให้กลุ่มประชากรที่มีรายได้น้อย โดยมีเงื่อนไขต่างกันไปในแต่ละประเภท แต่ห้องเช่าของรัฐที่มีอยู่เพียง 73,000 ห้องก็ยังไม่เพียงพอต่อความต้องการ เนื่องจากมีผู้รอเช่ามากถึง 280,000 ราย หรือหมายความว่ามีเพียง 1 ใน 4 เท่านั้นที่จะได้เช่าอาศัย 

หรือหากไม่อยากเช่าห้องพักของรัฐ รัฐก็จัดสรรให้ประชาชนได้มีโอกาสเป็นเจ้าของห้องพักของตนเองเป็นครั้งแรก ด้วยการจัดทำห้องพักราคาประหยัด ซึ่งมีเพียง 2,700 ห้องเท่านั้น ขณะที่ผู้ขอยื่นใบสมัครมีมากถึง 180,000 ราย อย่างไรก็ตามในอนาคตรัฐบาลฮ่องกงมีแผนพัฒนาพื้นที่ในเกาะลันเตา และมีการถมทะเลทางตอนเหนือของเกาะเพื่อขยายพื้นที่ในอนาคต ซึ่งคาดว่าจะรองรับการขยายเมือง และรองรับห้องสำหรับประชาชนได้ราวๆ 144,000 คน

แต่ก็ไม่ใช่ว่าประชากรทุกคนจะมีกำลังเพียงพอในการซื้อที่อยู่อาศัยราคาถูกโดยรัฐ หรือหากเช่าก็ต้องรอเวลามากกว่า 10 ปี กว่าที่ห้องเช่าของรัฐจะว่าง ตามรายงานของ Oxfam ที่ศึกษาเรื่องแฟลตเช่าเล็กๆ ในฮ่องกงพบว่า ในปี 2021 มีการแบ่งแฟลตให้เช่ากว่า 100,943 แห่ง โดยแต่ละแห่งซอยย่อยออกเป็นห้องพักเล็กๆ พื้นที่ราวๆ 100 ตารางฟุต ซึ่งมีคนอาศัยอยู่ในแฟลตเหล่านั้น 226,000 คน เพื่ออยู่อาศัยชั่วคราว หรือบางครอบครัวนั้น แฟลตเล็กๆเหล่านั้นคือบ้านที่พวกเขาใช้พักอาศัยตลอดชีวิตเพราะไม่มีใครทราบว่าโอกาสในการพักอาศัยห้องเช่าราคาถูกของรัฐนั้นจะมาถึงเมื่อไหร่

ในทางตรงกันข้าม ประเทศสิงคโปร์ประสบความสำเร็จในการบริหารจัดการที่อยู่อาศัย ผ่านการประกาศใช้กฎหมายเวนคืนที่ดิน (Land Acquisition Act) ในปี พ.ศ. 2509 ทำให้รัฐดึงที่ดินกลับมาเป็นของรัฐได้ถึง 85% รัฐบาลสิงคโปร์จัดทำโครงการที่อยู่อาศัยที่รัฐอุดหนุน(Public Housing)  ผ่านคณะกรรมการพัฒนาที่อยู่อาศัย (HDB) ส่งผลให้ประชากรกว่า 82%  ได้เช่าอยู่อาศัยระยะยาว 99 ปีในราคาที่จับต้องได้ กล่าวคือที่อยู่อาศัยที่รัฐเป็นเจ้าของ ประชาชนสิงคโปร์มีสิทธิ์เช่าอยู่ 99 ปี ในราคาไม่แพง ขณะที่รายได้ของชาวสิงคโปร์เพิ่มสูงขึ้นตามลำดับ ทั้งยังออกแบบนโยบายเพื่อสนับสนุนการเป็นเจ้าของบ้านอย่างชัดเจน ส่งเสริมให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยเป็นของตนเอง ซึ่งการจะซื้อบ้านเป็นของตนเองได้นั้น ก็มีการนำเงินของผู้ที่ทำงานและจ่ายเงินเข้ากองทุนสำรองเลี้ยงชีพกลาง (The Central Provident Fund) ตามระบบประกันสังคมของสิงคโปร์มาจ่ายเป็นเงินดาวน์ซื้อแฟลต และแม้จะเป็นแฟลตของรัฐก็ยังมีการจัดการที่พักอาศัยอย่างเป็นระบบ สร้างสภาพแวดล้อมที่ดี มีสวนสาธารณะและสิ่งอำนวยความสะดวกที่ครบครัน ซึ่งถือได้ว่าการแก้ไขปัญหาเรื่องที่อยู่อาศัยของสิงคโปร์นั้นประสบความสำเร็จอย่างมากแม้มีพื้นที่เล็กๆ เท่านั้น 

ส่วนประเทศเกาหลีใต้ เคยใช้นโยบายรื้อถอนชุมชนแออัดอย่างรุนแรงในช่วงทศวรรษ 1980 โดยรัฐบาลมี “โครงการพัฒนาที่อยู่อาศัยใหม่” (Urban redevelopment) กล่าวคือพยายามพัฒนาที่อยู่อาศัยใหม่ โยกย้ายคนจากชุมชนแออัดไปอยู่ที่ดินอื่น รวมไปถึงเอกชนซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินที่ต้องการที่ดินคืน โดยรัฐบาลและเอกชนได้จ้างกลุ่มรื้อถอนเข้ากดดันชาวบ้านในพื้นที่ แม้จะสามารถสร้างที่อยู่อาศัยใหม่สำเร็จ แต่ราคาที่พักอาศัยที่สูงเกินไปกลับผลักดันให้คนจนเมืองต้องย้ายออก  โยกย้ายไปตั้งถิ่นฐานใหม่ เกิดชุมชนบุกรุกหรือชุมชนแออัดในจุดใหม่ที่ไกลจากเมือง ซึ่งก็ยังเป็นชุมชนแออัดของคนจนเมืองเช่นเดิม 

จากทั้งหมดจะเห็นว่าโมเดลการแก้ปัญหาเรื่องที่อยู่อาศัยไม่ได้ทำสำเร็จทุกประเทศ หากแต่ต้องอาศัยกระบวนการการสร้างความเข้าอกเข้าใจ และรับฐาลต้องเข้าใจปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างแท้จริง

ประเทศไทยจัดการอย่างไรเรื่องที่อยู่อาศัย: จากแผนแม่บท 20 ปีสู่การปฏิรูปที่อยู่อาศัย

การแก้ไขปัญหาที่อยู่อาศัยของประเทศไทยได้รับการขับเคลื่อนอย่างเป็นรูปธรรมผ่านการบรรจุไว้ในแผนแม่บทการพัฒนาที่อยู่อาศัยระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2560-2579) โดยรัฐบาลได้กำหนดวิสัยทัศน์หลักคือ “คนไทยทุกคนมีที่อยู่อาศัยถ้วนทั่วและมีคุณภาพชีวิตที่ดีในปี 2579 (Housing for All)” ยุทธศาสตร์สำคัญมุ่งเน้นการจัดสรรที่ดินและการนำที่ดินมิได้ใช้ประโยชน์ของหน่วยงานภาครัฐมาพัฒนาเป็นโครงการที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อย ตลอดจนการผลักดันโครงการสำคัญของรัฐเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนด้านที่อยู่อาศัยและความไม่มั่นคงในที่ดินทำกิน ได้แก่ โครงการบ้านประชารัฐ โครงการเคหะสุขประชา และโครงการบ้านมั่นคง

 ในระดับท้องถิ่น กรุงเทพมหานครได้ตอบรับแนวนโยบายดังกล่าวด้วยการจัดทำแผนพัฒนาที่อยู่อาศัยกรุงเทพมหานคร ระยะ 10 ปี และแผนปฏิบัติการด้านการพัฒนาที่อยู่อาศัย ระยะ 5 ปี รวมถึงโครงการยกระดับคุณภาพชีวิตชาวเมืองอีกหลายประการ พร้อมทั้งร่วมมือกับสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) หรือ พอช. และภาคีเครือข่าย ตั้งคณะกรรมการเพื่อปรับปรุงกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรค เช่น การผ่อนปรนเกณฑ์การรับจดทะเบียนชุมชนจากเดิมที่ต้องมีบ้านเรือนไม่น้อยกว่า 100 หลังคาเรือน ให้ชุมชนขนาดเล็กกว่านั้นสามารถจดทะเบียนเพื่อรับสิทธิประโยชน์จาก กทม. ได้อย่างทั่วถึง

กลไกหลักในการแก้ปัญหาที่ดินของคนจนเมืองคือ “โครงการบ้านมั่นคง” ซึ่งเริ่มดำเนินการมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2546 โดยประเดิม 10 โครงการนำร่องใน 10 ชุมชนทั่วประเทศ ได้แก่ ชุมชนโกลกวิลเลจ จังหวัดนราธิวาส, ชุมชนเก้าเส้ง จังหวัดสงขลา, ชุมชนเจริญชัยนิมิตรใหม่ กรุงเทพมหานคร, ชุมชนบ่อนไก่ (คลองเตย) กรุงเทพมหานคร, ชุมชนบุ่งคุก จังหวัดอุตรดิตถ์, ชุมชนคลองเตย 7-12 กรุงเทพมหานคร, ชุมชนเก้าพัฒนา กรุงเทพมหานคร, ชุมชนร่วมสามัคคี กรุงเทพมหานคร, ชุมชนคลองลำนุ่น กรุงเทพมหานคร และชุมชนแหลมรุ่งเรือง จังหวัดระยอง

กระบวนการพัฒนาตามแนวทางบ้านมั่นคงถูกแบ่งออกเป็น 5 รูปแบบหลัก เพื่อให้สอดคล้องกับบริบทของแต่ละพื้นที่

1. การปรับปรุงชุมชนในที่ดินเดิม (Slum Upgrading) เป็นการพัฒนาสาธารณูปโภคและสภาพแวดล้อมโดยไม่กระทบผังบ้านเรือนเดิม
2. การปรับผังแปลงที่ดินใหม่ (Reblocking) เป็นการจัดผังที่ดินใหม่โดยพยายามคงโครงสร้างเดิมไว้ ปรับปรุงพื้นที่ และอาจมีการรื้อย้ายบ้านเรือนบางส่วนเพื่อเปิดทางให้ระบบสาธารณูปโภคเข้าถึง
3. การแบ่งปันที่ดิน (Land Sharing) อาศัยการเจรจาต่อรองกับเจ้าของที่ดินเอกชนเพื่อขอเช่าหรือซื้อที่ดินบางส่วนในราคาถูก ทำให้ชาวบ้านได้กรรมสิทธิ์หรือสัญญาเช่าระยะยาว เกิดการปรับผังและพัฒนาที่อยู่อาศัยร่วมกันอย่างมั่นคง
4. การก่อสร้างรูปแบบใหม่ในที่เดิม (Reconstruction) เป็นการรื้อย้ายภายในบริเวณเดิมเพื่อจัดผังใหม่แล้วทำสัญญาเช่าระยะยาว ช่วยให้ชาวบ้านไม่ต้องย้ายถิ่นฐานไกลจากแหล่งงานและเครือข่ายสังคมเดิม ดังเช่นโครงการบ้านมั่นคงริมคลองในกรุงเทพมหานคร (คลองลาดพร้าว และคลองเปรมประชากร) ซึ่ง พอช. ได้รับงบประมาณอุดหนุนจากรัฐบาลกว่า 4,061 ล้านบาท โดยมีเงื่อนไขว่าเมื่อสำรวจแนวเขตพ้นจากเขื่อนกั้นน้ำแล้ว ชุมชนจะต้องทำสัญญาเช่าที่ดินจากกรมธนารักษ์ในระยะแรก 30 ปี อัตราค่าเช่าเพียง 1.25-4 บาทต่อตารางวาต่อเดือน สร้างบ้านขนาด 4.6-4.8 ตารางเมตร ทั้งแบบชั้นเดียวและสองชั้นตามกำลังความสามารถในการผ่อนชำระสินเชื่อประมาณเดือนละ 1,000-3,000 บาท ตัวอย่างที่ประสบความสำเร็จในยุครัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา คือ ชุมชนประชาร่วมใจ 1 และประชาร่วมใจ 2 บริเวณคลองเปรมประชากร ซึ่งได้รับสัญญาเช่าที่ดินจากกรมธนารักษ์ 30 ปี (ต่อสัญญาได้) สร้างบ้านสองชั้นราคาหลังละ 450,000 บาท ผ่อนชำระเดือนละไม่เกิน 2,800-2,900 บาท เป็นเวลา 20 ปี โดย พอช. เป็นผู้ประสานขออนุญาตปลูกสร้างอย่างถูกต้องตามกฎหมายกับสำนักงานเขต
5. การรื้อย้ายไปอยู่ที่ใหม่ (Relocation) เป็นการย้ายชุมชนออกไปสร้างบ้านบนที่ดินผืนใหม่ แม้ชาวบ้านจะได้ครอบครองกรรมสิทธิ์ที่ดินอย่างมั่นคง แต่ต้องแลกด้วยภาระค่าใช้จ่ายในการซื้อที่ดินและปลูกสร้างบ้านใหม่ ทั้งยังต้องเผชิญความยากลำบากจากการตั้งถิ่นฐานไกลจากแหล่งงาน สถานศึกษา และสังคมเดิม

แม้โครงการบ้านมั่นคงจะขยายผลไปแล้วกว่า 100 ชุมชน แต่กระบวนการดำเนินงานกลับต้องเผชิญอุปสรรคเชิงโครงสร้างและการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่สอดคล้องกัน ในปี พ.ศ. 2562 การออกคำสั่งคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 44 (ปว.44) ที่สั่งให้รื้อถอนอาคารรุกล้ำริมคลองลาดพร้าวและคลองบางซื่อภายใน 15 วัน (หากเจ้าหน้าที่รื้อถอนให้ ชาวบ้านต้องเสียค่าใช้จ่ายเอง) กลับถูกสำนักงานเขตดอนเมืองนำไปบังคับใช้ไล่รื้อบ้านเรือนบนบกในชุมชนร่วมมิตรแรงศรัทธา 

นอกจากนี้ ชุมชนบางแห่งยังถูกกรมธนารักษ์ฟ้องร้องดำเนินคดี ขณะเดียวกัน มีหลายชุมชนที่เข้าสู่กระบวนการสำรวจของโครงการบ้านมั่นคงแล้วแต่กลับไม่สามารถเริ่มก่อสร้างได้เนื่องจากติดปัญหาการใช้ที่ดิน เช่น ชุมชนพรหมสัมฤทธิ์ (เขตดอนเมือง), ชุมชนร่วมใจรักคลองเปรมประชากร (เขตดอนเมือง), ชุมชนร่วมพัฒนา (ดอนเมือง), ชุมชนเปรมสุขสันต์ (เขตหลักสี่), ชุมชนคนรักถิ่น (เขตหลักสี่) ที่ไม่สามารถเปิดพื้นที่ได้ และชุมชนประชากร 4 ที่ไม่สามารถปลูกสร้างบ้านในที่ดินเดิมได้ รวมไปถึงชุมชนบ้านบาตร ในเขตป้อมปราบศัตรูพ่าย ที่ชาวบ้านรวมตัวจัดตั้งกลุ่มออมทรัพย์มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2551 และได้รับการสนับสนุนจากสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ แต่เมื่อการเคหะแห่งชาติเข้าสำรวจพื้นที่แล้ว โครงการกลับเงียบหาย ไร้ความชัดเจนเรื่องสัญญาเช่าและทิศทางในการดำเนินงานต่อ

ความไม่แน่นอนด้านที่อยู่อาศัยยังปรากฏในกรณีชุมชนคลองเตย ซึ่งอนาคตของประชาชนผูกโยงอยู่กับแผนพัฒนาที่ดินของการท่าเรือแห่งประเทศไทย (กทท.) โดยเมื่อวันที่ 18 กันยายน 2569 นายพิพัฒน์ รัชกิจประการ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม แสดงเจตนารมณ์ที่จะย้ายการให้บริการท่าเรือกรุงเทพไปรวมศูนย์ที่ท่าเรือแหลมฉบัง เพื่อเปิดพื้นที่สำหรับการพัฒนาเชิงพาณิชย์ พร้อมมอบหมายให้ กทท. ศึกษาความเป็นไปได้และการบริหารจัดการผลกระทบต่อชุมชนรอบท่าเรือทั้ง 26 ชุมชน หากจำเป็นต้องย้ายประชาชน จะต้องจัดสร้างที่อยู่อาศัยทดแทนและทยอยดำเนินการเป็นระยะ อย่างไรก็ตาม ในขณะนั้นยังไม่สามารถกำหนดกรอบเวลาที่ชัดเจนได้ เนื่องจากเกี่ยวข้องกับหลายภาคส่วนและต้องรอผลการศึกษา

ต่อมาในวันที่ 2 ตุลาคม 2569 นายพิพัฒน์เข้าพบตัวแทน 26 ชุมชน ณ สำนักงานเขตคลองเตย เพื่อรับฟังปัญหาและข้อเสนอเกี่ยวกับการพัฒนาพื้นที่ โดยยืนยันว่าจะไม่ไล่ที่หรือบังคับให้ประชาชนย้ายออกจากคลองเตย หากชุมชนเห็นชอบกับการพัฒนา จะจัดหาพื้นที่ว่างเพื่อสร้างที่อยู่อาศัยรองรับก่อน แล้วจึงทยอยย้ายเป็นส่วนๆ พร้อมระบุว่าการย้ายท่าเรือยังไม่มีข้อยุติว่าจะดำเนินการหรือไม่ และหากย้ายจะย้ายทั้งหมดหรือเพียงบางส่วน เนื่องจากยังอยู่ระหว่างการศึกษา

ในการหารือครั้งเดียวกัน รัฐมนตรียังระบุว่าจะนำแนวทางโฉนดชุมชนไปหารือกับนายกรัฐมนตรี เพื่อพิจารณาความเป็นไปได้เรื่องสิทธิการอยู่อาศัยและการส่งต่อสิทธิให้ลูกหลาน รวมถึงสนับสนุนกลไกการทำงานร่วมกันระหว่างกระทรวงคมนาคม กทท. และตัวแทนประชาชน เพื่อกำหนดแนวทางพัฒนาที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกิน บริการสาธารณะ และโอกาสการจ้างงาน อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอดังกล่าวยังอยู่ในขั้นตอนการหารือ จึงต้องติดตามต่อว่าจะพัฒนาไปสู่เงื่อนไขและหลักประกันการอยู่อาศัยที่ชัดเจนได้อย่างไร

ขณะเดียวกัน แผนพัฒนาที่อยู่อาศัยที่เคยเสนอไว้ก่อนหน้านี้ยังเผชิญความล่าช้า โดยรายงานของ SPRiNG วันที่ 19 กันยายน 2569 ระบุว่าโครงการ Smart Community ซึ่งวางแผนจัดสร้างที่อยู่อาศัย 6,048 ยูนิตเพื่อรองรับชุมชนเดิม ยังไม่เริ่มก่อสร้างตามกรอบเวลาปี 2566-2568 และอยู่ระหว่างรอความชัดเจนหลังมีการทบทวนแผนหลายครั้ง สถานการณ์ดังกล่าวทำให้ประชาชนต้องรอทั้งความคืบหน้าของโครงการที่อยู่อาศัยและข้อยุติของนโยบายพัฒนาพื้นที่ท่าเรือ

กรณีคลองเตยจึงสะท้อนว่า การจัดทำแผนพัฒนาหรือการประกาศว่าจะดูแลผู้ได้รับผลกระทบ จำเป็นต้องตามมาด้วยความชัดเจนเรื่องสิทธิการอยู่อาศัย ค่าใช้จ่ายที่ประชาชนต้องรับผิดชอบ และความต่อเนื่องของแหล่งงาน ตลอดจนการเปิดให้ชุมชนมีส่วนร่วมกำหนดอนาคตของพื้นที่ตั้งแต่ต้น เพื่อให้การพัฒนาที่ดินของรัฐเดินหน้าไปพร้อมกับความมั่นคงในชีวิตของผู้คนที่อยู่อาศัยและทำมาหากินในพื้นที่นั้น

ดร.โสภณ พรโชคชัย ประธานศูนย์ข้อมูลวิจัยและประเมินค่าอสังหาริมทรัพย์ไทย ชี้ว่า แม้โครงการบ้านมั่นคงจะดำเนินการต่อเนื่องมาจากยุครัฐบาลทักษิณ ชินวัตร จนถึงรัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา แต่ก็ยังไม่สามารถแก้ปัญหาได้อย่างเบ็ดเสร็จ เนื่องจากเงื่อนไขการอนุมัติสินเชื่อของสถาบันการเงินต้องการหลักฐานรายได้ที่แน่นอนและการผ่อนชำระค่างวดที่สม่ำเสมอ ซึ่งขัดกับสภาวะเศรษฐกิจของคนจนเมืองและแรงงานนอกระบบที่รับจ้างรายวันหรือรายชั่วโมง เมื่อขาดคุณสมบัติทางการเงินหรือไม่สามารถผ่อนชำระได้สม่ำเสมอก็ต้องถูกบังคับให้ออกจากที่อยู่อาศัย ประกอบกับการดำเนินโครงการที่ไม่ต่อเนื่องจึงยากแก่การติดตามผล

สิ่งเหล่านี้ทำให้เห็นว่า สัญญาเช่าระยะยาวหรือประวัติการอยู่อาศัยมาหลายชั่วอายุคน ไม่ได้เป็นหลักประกันความมั่นคงในชีวิตอย่างแท้จริง ดังตัวอย่างของชุมชนพร้อมใจ ย่านอ่อนนุช ที่เคยเช่าที่ดินมานานกว่าหนึ่งร้อยปี แต่เมื่อความเจริญขยายตัวเข้าถึง ทายาทเจ้าของที่ดินได้ยกเลิกสัญญาเช่าและขายที่ดินให้นายทุนทันที การมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินและบ้านเป็นของตนเองจึงเป็นหลักประกันสูงสุดที่จะช่วยให้คนจนเมืองรอดพ้นจากการถูกไล่รื้อ

และหากมองในช่วงอดีตที่ผ่านมา นับตั้งแต่ช่วงต้นปี พ.ศ. 2520 รัฐเคยพยายามแก้ปัญหาด้วยการย้ายประชากรหรือสร้างอาคารสงเคราะห์ในรูปแบบแฟลตให้เช่าซื้อราคาถูกผ่อนระยะยาว ทว่าแนวทางดังกล่าวกลับล้มเหลวเพราะไม่ตอบโจทย์วิถีชีวิต และรูปแบบการผ่อนส่งประจำรายเดือนที่ไม่ยืดหยุ่นต่อโครงสร้างรายได้อันไม่แน่นอนของแรงงานนอกระบบ

เพื่อแก้ปัญหานี้ ภาครัฐจึงพยายามเร่งรัดแก้ปัญหาผ่านหลายกลไกพร้อมกัน ได้แก่ การเดินหน้าโครงการบ้านมั่นคงริมคลองต่อเนื่อง การปลดล็อกข้อจำกัดทางกฎหมายที่ดินรัฐผ่านนโยบายการจัดที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยให้ชุมชน (เช่น โครงการ “ธนารักษ์สุขใจ” ของกรมธนารักษ์ที่นำที่ดินราชพัสดุมาปล่อยเช่าระยะยาวในราคาย่อมเยา และการเร่งรัดจัดทำ One Map เพื่อลดความซ้ำซ้อนและคดีความระหว่างรัฐกับประชาชน) ตลอดจนการสนับสนุนสินเชื่อยืดหยุ่นผ่าน พอช. และสถาบันการเงินของรัฐสำหรับผู้มีรายได้น้อย

อย่างไรก็ตาม ในระยะยาว นอกจากการสร้างความมั่นคงในสัญญาเช่าและการจัดตั้งกองทุนสินเชื่อที่ยืดหยุ่นสอดรับกับวิถีชีวิตแรงงานนอกระบบแล้ว รัฐจำเป็นต้องกระจายการพัฒนาและส่งเสริมการลงทุนไปสู่ภูมิภาคอย่างจริงจัง ด้วยการสร้างโรงงานอุตสาหกรรมและแหล่งงานในต่างจังหวัด เพื่อลดแรงกดดันจากการย้ายถิ่นฐานเข้าสู่กรุงเทพมหานคร การเข้าอกเข้าใจเงื่อนไขทางเศรษฐกิจและวิถีชีวิตของคนจนเมืองอย่างแท้จริง จึงเป็นหัวใจสำคัญที่จะขับเคลื่อนประเทศไทยไปสู่เป้าหมายการมีที่อยู่อาศัยที่มั่นคงและยั่งยืนสำหรับทุกคนอย่างแท้จริง

ดูข้อมูลดิบ อ่านทั้งหมดได้ที่ : https://rocketmedialab.co/database-bkk-slum

ป้ายคำ