เปิดแผนปฏิรูปกรุงเทพฯ แม้มีเลือกตั้งท้องถิ่นแต่ให้ ‘มท.-คกก.ยุทธศาสตร์’ คุม

ทีมข่าว TCIJ : 21 ม.ค. 2561 | อ่านแล้ว 5833 ครั้ง

แม้คนกรุงเทพฯ จะเสียภาษีทั้งทางตรงและทางอ้อมสูงที่สุด แต่เฉลี่ยแล้วจุดบริการประชาชนอย่างสำนักงานเขต 1 แห่ง ต้องให้บริการประชาชนกว่า 1.13 แสนคน เทียบกับต่างจังหวัดที่เฉลี่ยเพียงหลักพันเท่านั้น รวมทั้งประชากรแฝงพุ่งถึง 4.51 ล้านคนแล้ว ดูข้อเสนอปฏิรูปกรุงเทพมหานครเป็นแบบ 2 ชั้น เหมือน 'ลอนดอน-ปารีส-โตเกียว' ระดับบนขึ้นตรงกับผู้ว่าฯ ระดับล่างให้ ‘สำนักเขต’ ขึ้นตรง ‘นายกนครบาล’ แม้ยังคง ‘การเลือกตั้ง’ ไว้ แต่กลับให้ ‘กระทรวงมหาดไทย’ และ 'คณะกรรมการยุทธศาสตร์การพัฒนานครหลวง’ กำกับดูแลให้สอดคล้องยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่มาภาพประกอบ: คณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.)

กรุงเทพฯ เป็นทั้งเมืองหลวง (Capital City) และนครหลวง (Metropolis) มีคุณลักษณะของมหานครขนาดใหญ่ที่เป็นศูนย์กลางของ 'ผลประโยชน์' และ 'โอกาส' ทำให้เกิดการแข่งขันแย่งชิงอันนำไปสู่ความขัดแย้ง หลายปีที่ผ่านมานี้มักจะมีการหยิบยกปัญหาต่าง ๆ ของเมืองนี้มาอภิอปรายมากมาย ทั้งประเด็นคุณภาพชีวิตของคนกรุงเทพฯ (รถติด-น้ำท่วม ฯลฯ) และประเด็นการบริหารจัดการภายใต้อำนาจของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ตัวอย่างเมื่อปี 2558 มีข้อเขียน ‘10 ข้อเท็จจริงชีวิตคนกรุงเทพ’ โดย ดร.เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ สถาบันอนาคตไทยศึกษา (เผยแพร่ในประชาชาติธุรกิจ) ที่ได้นำเสนอ 10 ประเด็นปัญหาที่น่าสนใจของกรุงเทพมหานคร เช่น ทำไมกรุงเทพฯ จึงกลายเป็นเมืองที่น่าเที่ยว แต่ไม่น่าอยู่?, ชีวิตในกรุงเทพฯแพงจนคนต้องออกไปอยู่ชานเมืองมากขึ้น, กรุงเทพฯ มีข้าราชการและลูกจ้างมากเกินไป และเกือบ 2 ใน 3 ของเด็กนักเรียนสังกัดกรุงเทพมหานครตกวิชาเลข เป็นต้น และจากการสำรวจความคิดเห็นคนกรุงเทพฯ 1,359 คน ของสวนดุสิตโพลล์เมื่อปี 2556 พบว่า คนกรุงเทพฯ ระบุถึงปัญหาหนักอกอันดับ 1 คือ ปัญหาจราจร รถติด ร้อยละ 52.81 อันดับ 2 ปัญหาเศรษฐกิจ /ชีวิตความเป็นอยู่ ร้อยละ 19.06 อันดับ 3 ปัญหาสิ่งแวดล้อมและมลพิษ ร้อยละ 16.25 อันดับ 4 ปัญหาอาชญากรรม โจร ผู้ร้าย /ความไม่ปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ร้อยละ 7.50 และ อันดับ 5 ปัญหาน้ำท่วม ร้อยละ 4.38 

ซึ่งต้นตอปัญหาที่กล่าวนี้ ส่วนหนึ่งมีการมองว่าเกิดจากการบริหารจัดการของกรุงเทพมหานครภายใต้กฎหมายและโครงสร้างที่ล้าสมัย

กฎหมายเก่ากว่า 30 ปี ไม่เหมาะกับสภาพการณ์ปัจจุบันและอนาคต

จาก  รายงานการพิจารณาศึกษา เรื่อง ทิศทางการปรับปรุงรูปแบบโครงสร้างการบริหารงานกรุงเทพมหานคร คณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น ของคณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้ระบุว่า กรุงเทพมหานคร เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2518 และถูกปรับปรุงแก้ไขโดย พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 ซึ่งใช้มาจนถึงปัจจุบัน โดยมีการแก้ไขมาแล้วทั้งหมด 4 ครั้ง (ปี 2534, 2539, 2542 และ 2550) ซึ่งเป็นการแก้ไขย่อยในระดับรายละเอียดของบางมาตรา แต่หลักการรูปแบบและโครงสร้างการบริหารงานของกรุงเทพมหานคร ยังคงเดิม (อ่านเพิ่มเติม: วิวัฒนาการของกรุงเทพมหานคร)

อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ตามมาตรา 89 แม้จะมีการแก้ไขในปี 2542 และมี พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 เพิ่มอำนาจให้แก่กรุงเทพมหานคร แต่ไม่ได้ทำให้อำนาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เปลี่ยนไป เพราะการถ่ายโอนภารกิจตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บรรลุผลสำเร็จเพียงบางส่วน ดังนั้นการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 ซึ่งถูกใช้มามากกว่า 30 ปี จึงไม่เหมาะสมกับสภาพการณ์ทั้งในปัจจุบันและอนาคต

กรุงเทพฯเป็นนิติบุคคลเดี่ยวที่มีขนาดใหญ่เกินไป

การเป็นองค์กรนิติบุคคลที่ใหญ่เกินไปของกรุงเทพมหานคร เห็นได้จากงบประมาณรายจ่ายแต่ละปีเทียบได้กับกระทรวงขนาดกลางค่อนไปทางใหญ่ เช่น ในปี 2558 มีงบประมาณรายจ่ายสูงถึง 56,442.6 ล้านบาท ต่ำกว่ากระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 80,999.5 ล้านบาท สูงกว่าสำนักนายกรัฐมนตรี 33,417.6 ล้านบาท ในปี 2560 กรุงเทพมหานครมีงบประมาณรายจ่ายเพิ่มขึ้นเป็น 75,635.8 ล้านบาท ต่ำกว่ากระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 90,001.9 ล้านบาท สูงกว่าสำนักนายกรัฐมนตรี 32,605.2 ล้านบาท แต่กรุงเทพมหานครยังคงรูปแบบการบริหารงานเป็นองค์กรนิติบุคคลเดี่ยว (Single Legal Authority) ไม่แตกต่างจากกรมหรือส่วนราชการเทียบเท่ากรม (ราชการส่วนกลาง) เทียบเท่าจังหวัด (ราชการส่วนภูมิภาค) หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ราชการส่วนท้องถิ่น) ในขณะที่กระทรวงเกษตรและสหกรณ์และสำนักนายกรัฐมนตรีไม่ใช่องค์กรนิติบุคคลเดี่ยว แต่ยังมีหน่วยงานระดับสำนักงานปลัดกระทรวงและระดับกรมหรือเทียบเท่าที่เป็นนิติบุคคลอยู่ในสังกัดจำนวนหนึ่ง

และเมื่อพิจารณาโครงสร้างการบริหารของกรุงเทพมหานคร จะเห็นว่าผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมีหน่วยงานในสังกัดจำนวน 70 หน่วยงาน ได้แก่ สำนัก 20 หน่วยงานและสำนักงานเขต 50 แห่ง ทำให้มีช่วงการควบคุม (Span of Control) กว้างมาก เมื่อเปรียบเทียบกับสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งมีช่วงการควบคุมกว้างมากที่สุดสำหรับหน่วยงานระดับกระทรวง คือ 22 หน่วยงาน รองลงมาคือ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 16 หน่วยงาน และกระทรวงสาธารณสุข 14 หน่วยงาน หน่วยงานในสังกัดกระทรวงเหล่านี้มีสถานะเป็นนิติบุคคล โดยมีผู้บังคับบัญชาสูงสุดระดับปลัดกระทรวงหรือเทียบเท่าและอธิบดีหรือเทียบเท่าเป็นผู้รับผิดชอบในการบริหารหน่วยงาน ในขณะที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครต้องปกครองบังคับบัญชาทั้ง 70 แห่งโดยตรง จึงทำให้ขาดความคล่องตัวในการบริหาร

งบประมาณที่จัดเก็บได้จากพื้นที่กรุงเทพฯ

 

กรุงเทพฯ จึงเป็นมหานครของโอกาสและมีการกระจุกตัวของความเจริญในด้านต่าง ๆ ซึ่งหากพิจารณาจำนวนภาษีสรรพากรที่เก็บได้ ตัวอย่างในปี 2550 พบว่ารัฐสามารถเก็บภาษีสรรพากรได้จากบุคคลและนิติบุคคลในกรุงเทพฯ จำนวน 566,943 ล้านบาท สูงกว่าจำนวนภาษีสรรพากรที่เก็บได้จาก จ.ชลบุรี จำนวน 80,888 ล้านบาท ซึ่งอยู่ในลำดับที่ 2 ประมาณ 7 เท่า (แต่ชลบุรีมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกประเภทรวม 98 แห่ง) และจัดเก็บภาษีได้สูงกว่า จ.แม่ฮ่องสอน ที่จัดเก็บได้ 125 ล้านบาท ซึ่งอยู่ในลำดับที่ 76 เทียบเป็นสัดส่วนกรุงเทพฯ จัดเก็บได้มากกว่า 4,500 เท่า (แม่ฮ่องสอนมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกประเภทรวม 50 แห่ง) ส่วนกรุงเทพฯ มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 1 แห่งเท่านั้นคือกรุงเทพมหานคร (สำนักงานเขตทั้ง 50 เขต ไม่ใช่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพราะเป็นส่วนราชการในสังกัดกรุงเทพมหานคร)

กรุงเทพมหานครมีรายได้ประจำปีระหว่างปีงบประมาณ 2555 (59,502.17 ล้านบาท) 2556 (63,061.20 ล้านบาท) และ 2557 (66,658.87 ล้านบาท) เพิ่มขึ้นร้อยละ 5.98 (ปี 2556) และร้อยละ 5.35 (ปี 2557) ตามลำดับ ซึ่งสูงกว่าการเจริญเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศ (GDP ของประเทศ ปี 2556 ร้อยละ 2.9 ปี 2557 ร้อยละ 0.7) โดยมีการเติบโตของรายได้จากภาษีที่จัดเก็บเองเพิ่มขึ้นในปี 2556 และ 2557 เป็นร้อยละ 7.24 (11,263.64 ล้านบาท) และร้อยละ 6.36 (11,980.15 ล้านบาท) ตามลำดับ ส่วนในด้านเงินอุดหนุนจากรัฐบาลระหว่างปีงบประมาณ 2558 กรุงเทพมหานครได้ 14,670 ล้านบาท (เพิ่มขึ้นร้อยละ 0.4) ปี 2559 ได้ 16,249.1 ล้านบาท (เพิ่มขึ้นร้อยละ 10.8) และปี 2560 ได้ 20,078.7 ล้านบาท (เพิ่มขึ้นร้อยละ 23.6)

ว่าด้วยจำนวน ‘ประชากรแฝง’ ในกรุงเทพฯ

ตลอดระยะเวลา 30 ปีที่ผ่านมา กรุงเทพฯ มีประชากรเพิ่มขึ้นประมาณร้อยละ 10.61  จากจำนวน 5,363,378 คน ในปี 2528 มาเป็น 5,686,646 คน ในปี  2560 แม้จะไม่สูงมากนัก แต่ต้องประสบปัญหาประชากรในจังหวัดปริมณฑลบางส่วนมีการเคลื่อนย้ายเข้ามาทำงานในกรุงเทพฯ เป็นประจำ รวมทั้ง ‘ประชากรแฝง’ จากข้อมูล การสำรวจประชากรแฝง พ.ศ. 2558 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ประเทศไทยมีประชากรแฝงทั้งหมด 8.47 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 12.6 ของประชากรทั้งประเทศที่ 67.29 ล้านคน โดยแบ่งเป็น ประชากรแฝงกลางคืน* 7.19 ล้านคน และ ประชากรแฝงกลางวัน* มีจำนวนทั้งสิ้น 1.28 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 1.9 ของประชากรทั้งประเทศ ซึ่งตามการประเมินของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ณ ปี 2558 กรุงเทพฯ มีประชากรแฝงทั้ง 2 ประเภทนี้รวมกันประมาณ 4.51 ล้านคน

*หมายเหตุ
ตามความหมายของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ประชากรแฝงกลางคืน (Non-registered Population) หมายถึงผู้ที่อาศัยอยู่ประจำในจังหวัดหนึ่ง แต่ไม่มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในจังหวัดที่อาศัยอยู่นั้น โดยอาจจะมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านจังหวัดอื่น ในต่างประเทศ หรือไม่มีชื่อที่ใดเลย ประชากรแฝงกลางวัน (Commuter Population) หมายถึง ผู้ที่มาทำงานที่มีอายุตั้งแต่ 15 ปีขึ้นไป ที่เข้ามาทำงานในจังหวัดที่ตนเองไม่ได้อาศัยอยู่ และผู้ที่มาเรียนที่มีอายุตั้งแต่ 15 ปีขึ้นไป ที่เข้ามาเรียนหนังสือในจังหวัดที่ตนเองไม่ได้อาศัยอยู่

 

รวมทั้งนักท่องเที่ยวชาวต่างชาติที่เข้ามาในประเทศไทยและต้องผ่านหรือพักอาศัยอยู่ในกรุงเทพฯ มีจำนวนปีละประมาณ 15,862,945 คน หรือเฉลี่ยวันละ 43,460 คน (สถิติ ณ ปี 2557) ประชากรทั้ง 3 กลุ่มนี้ (ประชากรในจังหวัดปริมณฑลบางส่วนมีการเคลื่อนย้ายเข้ามาทำงานในกรุงเทพฯ, ประชากรแฝง และนักท่องเที่ยว) ไม่ถูกรวมเข้าไปในฐานข้อมูลเพื่อใช้คำนวณค่าใช้จ่ายในการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ ทำให้กรุงเทพฯ เป็นนครหลวงที่มีขนาดใหญ่มาก แต่ไม่สามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

มหานครที่ขาดประสิทธิภาพการให้บริการประชาชน

เมื่อหน่วยให้บริการประชาชนของกรุงเทพมหานครมีจำนวนจำกัด การแบ่งพื้นที่กรุงเทพฯ ออกเป็น 50 เขต ซึ่งไม่ใช่นิติบุคคลที่รับผิดชอบต่อประชาชนโดยตรง เพราะเป็นหน่วยงานในสังกัดของกรุงเทพมหานคร ในทำนองเดียวกันกับอำเภอที่เป็นหน่วยงานในสังกัดของจังหวัด ทำให้สัดส่วนของสำนักงานเขต 1 แห่ง ต้องให้บริการประชาชนเฉลี่ยประมาณ 113,733 คน (ข้อมูล ณ ปี 2560) ในเชิงพื้นที่ หากเปรียบกรุงเทพมหานครในสถานะที่เป็นราชการส่วนท้องถิ่น (ประชากร 5,686,646 คน พื้นที่ 1,568.73 ตารางกิโลเมตร) ซึ่งมีพื้นที่ใกล้เคียงกับ จ.ปทุมธานี (ประชากร 1,111,376 คน พื้นที่ 1,525.85 ตารางกิโลเมตร) แต่มีประชากรน้อยกว่ากรุงเทพฯ ประมาณ 5 เท่า และ จ.ปทุมธานี ยังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอำนวยความสะดวกด้านการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ จำนวน 64 แห่ง (อบจ. 1 แห่ง เทศบาลเมือง 9 แห่ง เทศบาลตำบล 17 แห่ง และองค์การบริหารส่วนตำบล 37 แห่ง) คิดเป็นสัดส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 1 แห่ง ให้บริการประชาชนเฉลี่ยประมาณ 17,366 คน หรือประมาณ 1 ต่อ 6.5 เท่าของกรุงเทพฯ และในเชิงประชากร จ.นครราชสีมา ซึ่งเป็นราชการส่วนภูมิภาค มีประชากรเป็นลำดับ 2 ของประเทศ (2,631,435 คน พื้นที่ 20,494 ตารางกิโลเมตร) น้อยกว่ากรุงเทพฯ ประมาณครึ่งหนึ่ง มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จำนวน 334 แห่ง คิดเป็นสัดส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 1 แห่ง ต้องให้บริการประชาชนเฉลี่ยประมาณ 7,879 คน หรือประมาณ 1 ต่อ 14.4 เท่าของกรุงเทพฯ ซึ่งข้อมูลนี้ได้ชี้ให้เห็นว่ากรุงเทพมหานครในสถานะราชการส่วนท้องถิ่นเช่นเดียวกับองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล หรือองค์การบริหารส่วนตำบล ไม่สามารถให้การจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะให้แก่ประชาชนซึ่งอาศัยอยู่ในกรุงเทพฯ ในสถานะที่เป็นจังหวัดหนึ่งของประเทศไทยได้เท่าเทียมกับประชาชนในต่างจังหวัด

นอกจากนี้ ยังพบว่ากรุงเทพมหานครให้ความสำคัญแก่งานอำนวยความสะดวกในระดับมหภาคมากกว่างานบริการในระดับพื้นที่ ข้อมูลจากปีงบประมาณ 2556 และ 2557 พบว่าสำนักงานเขตได้รับเงินงบประมาณรวมกันจำนวน 17,539.2 ล้านบาท และ 18,634.3 ล้านบาท ตามลำดับ ส่วนสำนักต่าง ๆ ได้รับประมาณรวมกันถึง 42,460.8 ล้านบาท และ 46,365.7 ล้านบาท ตามลำดับ หรือคิดเป็นสัดส่วน 1 ต่อ 2.4 และ 1 ต่อ 2.5 ตามลำดับ สำหรับปีงบประมาณ 2560 กรุงเทพมหานครมีงบประมาณ 75,635.8 ล้านบาท ได้จัดสรรให้สำนักงานเขต จำนวน 18,714.9 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วน 1 ต่อ 3 แสดงให้เห็นว่ากรุงเทพมหานครให้ความสำคัญแก่งานอำนวยการในระดับมหภาคมากกว่างานบริการในระดับพื้นที่  สัดส่วนการจัดสรรงบประมาณระหว่างสำนักต่าง ๆ ต่อสำนักงานเขต ที่กล่าวมานี้ สะท้อนถึงคุณค่าด้านการบริหารงานที่กรุงเทพมหานครให้ความสำคัญในเรื่องการบูรณาการความคุ้มทุน ประสิทธิภาพและประสิทธิผลที่เกิดจากการทำโครงการขนาดใหญ่ (Economy of Scale) มากกว่าให้ความสำคัญในเรื่องความแตกต่างและความต้องการเฉพาะของชุมชน, พื้นที่ และความเท่าเทียมกันในการเข้าถึงโอกาสที่จะได้รับจากการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ ดังตัวอย่างจากหลายเหตุการณ์ที่แสดงให้เห็นว่ากรุงเทพมหานครให้ความสำคัญในเรื่องความแตกต่างและความต้องการเฉพาะในชุมชนและพื้นที่น้อย เช่น ปัญหาประชาชนถูกไฟฟ้าช๊อต ประชาชนตกท่อระบายน้ำ ประชาชนทิ้งขยะลงคลองสาธารณะ เป็นต้น นอกจากนี้ยังมีปัญหาเรื้อรังอื่น ๆ เช่น กรณีน้ำท่วมเมื่อมีฝนตก สถานที่เรียนของนักเรียนไม่เพียงพอกับความต้องการ ปัญหาการจราจร ปัญหายาเสพติด ปัญหาขยะ และปัญหาแหล่งเสื่อมโทรม เป็นต้น

ทั้งนี้ ชุมชนในเขตกรุงเทพมีความหลากหลายแตกต่างกันไป จากข้อมูลในปี 2558 พบว่ากรุงเทพฯ มีชุมชนรวม 2,060 ชุมชน ประกอบด้วย เคหะชุมชน 68 แห่ง ชานเมือง 465 แห่ง เมือง 413 แห่ง หมู่บ้านจัดสรร 354 แห่ง อาคารสูง 84 แห่ง และชุมชนแออัด 676 แห่ง

ข้อเสนอ 'กรุงเทพมหานคร 2 ชั้น (Greater Bangkok Metropolitan Administration - GBMA)'

คณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้มีข้อเสนอให้ปรับปรุงโครงสร้างการบริหารงานของกรุงเทพมหานครเป็นแบบ 2 ชั้น (Two-Tier System) ซึ่งมีตัวอย่างรูปแบบการบริหารนครหลวงของประเทศที่เจริญแล้ว ได้แก่ มหานครลอนดอน มหานครปารีส และมหานครโตเกียว เป็นต้น (อ่านเพิ่มเติม: มหานครลอนดอน มหานครปารีส และมหานครโตเกียว)

โดยการปรับโครงสร้างกรุงเทพมหานครเป็นแบบ 2 ชั้น จะต้องทำการปรับนโยบาย โครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และงบประมาณ โดยปรับปรุง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 และกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้เหมาะสมกับสภาพการณ์ ได้แก่ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานครและบุคลากรกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2554 และ พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 (ในส่วนที่เกี่ยวกับกรุงเทพมหานคร) เพื่อให้มีโครงสร้างการบริหารงานแบบ 2 ชั้น ซึ่งเมื่อพิจารณาโครงสร้างแบบชั้นเดียวของกรุงเทพมหานครในปัจจุบัน ตามมาตรา 60 ได้กำหนดการจัดระเบียบราชการกรุงเทพมหานครเพื่อรับผิดชอบภารกิจตามอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้ในมาตรา 89 และกฎหมายที่เกี่ยวข้องต่าง ๆ ได้แก่ (1) สำนักเลขานุการสภากรุงเทพมหานคร (2) สำนักงานเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร (3) สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานคร (4) สำนักปลัดกรุงเทพมหานคร (5) สำนักหรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นซึ่งมีฐานะเป็นสำนัก (6) สำนักงานเขต

ทั้งนี้ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เป็นผู้บริหารสูงสุดของกรุงเทพมหานคร มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีวาระ 4 ปี สภากรุงเทพมหานคร ทำหน้าที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติของกรุงเทพมหานคร ประกอบด้วย สมาชิกสภากรุงเทพมหานครที่มาจากการเลือกตั้ง มีวาระในการดำรงตำแหน่ง 4 ปี สำนักและสำนักงานเขต กรุงเทพมหานครมีการแบ่งโครงสร้างการบริหารประกอบด้วยสำนักและสำนักงานเขต ปัจจุบันประกอบด้วย 16 สำนัก และสำนักหรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นซึ่งมีฐานะเป็นสำนักอีกจำนวนหนึ่ง ส่วนสำนักงานเขตเป็นการแบ่งการบริหารงานตามพื้นที่ประกอบด้วย 50 สำนักงานเขต และมีบทบาทความรับผิดชอบในการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะให้แก่ประชาชนโดยตรง ผู้บังคับบัญชาหรือผู้บริหารสำนักงานเขต คือ ผู้อำนวยการเขต ซึ่งเป็นข้าราชการของกรุงเทพมหานคร

ข้อเสนอของ คณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เสนอให้มีการปรับโครงสร้างการบริหารงานเป็นแบบ 2 ชั้น โดยแยกภารกิจที่มีลักษณะเป็นงานอำนวยการหรือโครงการระดับมหภาค ออกจากภารกิจที่เป็นงานการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ รวมทั้งลดขนาดองค์กรและลดขนาดพื้นที่ในการจัดการบริการกิจกรรมให้กระชับ เพื่อที่จะสามารถบริหารจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพและดูแลได้อย่างทั่วถึง ตามโครงสร้างนี้จะมีการแบ่งเป็น โครงสร้างชั้นบน โดยให้โอนภารกิจที่อยู่ในความรับผิดชอบของสำนักต่าง ๆ ของกรุงเทพมหานครปัจจุบันไปอยู่ในองค์กรที่จัดตั้งใหม่เรียกว่า 'กรุงเทพมหานคร (Greater Bangkok Metropolitan Administration - GBMA)' มีขอบเขตหน้าที่ความรับผิดชอบงานอำนวยการในระดับมหภาค ครอบคลุมพื้นที่กรุงเทพฯ ทั้งหมดในปัจจุบัน เพื่อดำรงไว้ซึ่งคุณค่าการบริหารด้านประสิทธิภาพและประสิทธิผลที่เกิดขึ้นจากการจัดทำโครงการขนาดใหญ่ และประสานงานและบูรณาการโครงการระดับมหภาคเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะกับนครบาล คล้ายมหานครลอนดอน (Greater London Authority) มหานครปารีส (ในฐานะจังหวัดปารีส) และมหานครโตเกียว (Tokyo Metropolitan Government - TMG)

ส่วน โครงสร้างชั้นล่าง จะโอนภารกิจที่อยู่ในความรับผิดชอบของสำนักงานเขต ให้ไปอยู่ในองค์กรที่จัดตั้งขึ้นใหม่เรียกว่า 'นครบาล (Metropolitan Administration)' โดยจะมีการแบ่งพื้นที่ออกเป็น 6 นครบาล ประกอบด้วย 1.นครบาลกรุงเทพกลาง (ดินแดง, ดุสิต, ป้อมปราบศัตรูพ่าย, พญาไท, พระนคร, ราชเทวี, วังทองหลาง, สัมพันธวงศ์ และห้วยขวาง) 2.กรุงเทพใต้ (คลองเตย, บางคอแหลม, บางนา, บางรัก, ปทุมวัน, พระโขนง, ยานนาวา, วัฒนา, สวนหลวง และสาทร) 3.กรุงเทพเหนือ (จตุจักร, ดอนเมือง, บางเขน, บางซื่อ, ลาดพร้าว, สายไหม และหลักสี่) 4.กรุงเทพตะวันออก (คลองสามวา, คันนายาว, บางกะปิ, บึงกุ่ม, ประเวศ, มีนบุรี, สะพานสูง และหนองจอก) 5.กรุงธนเหนือ (คลองสาน, จอมทอง, ตลิ่งชัน, ทวีวัฒนา, ธนบุรี, บางกอกน้อย, บางกอกใหญ่ และบางพลัด) 6.กรุงธนใต้ (ทุ่งครุ, บางขุนเทียน, บางแค, บางบอน, ภาษีเจริญ, ราษฎร์บูรณะ และหนองแขม)

ในโครงสร้างใหม่นี้ โครงสร้างส่วนบนยังคงมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร (เขตเลือกตั้งทั้งกรุงเทพฯ ผู้ว่าฯ อยู่ในวาระ 4 ปี เป็นติดต่อกันได้ไม่เกิน 2 วาระ) มีการเลือกตั้งสภากรุงเทพมหานคร (เลือกทางตรงนครบาลละ 10 คน รวม 60 คน ใช้นครบาลเป็นเขตเลือกตั้ง อยู่ในวาระ 4 ปี ติดต่อกันไม่เกิน 2 วาระ) และการเลือกตั้งในโครงสร้างส่วนล่างนั้น มีการเลือกตั้ง 'นายกนครบาล' (ใช้นครบาลเป็นเขตเลือกตั้ง อยู่ในวาระ 4 ปี ติดต่อกันไม่เกิน 2 วาระ) รวมทั้งยังมีการเลือกตั้ง 'สมาชิกสภานครบาล' (เลือกตั้งทางตรงนครบาลละ 24-48 คน ตามจำนวนประชากร แบ่งนครบาลออกเป็น 2-3 เขตเลือกตั้ง อยู่ในวาระ 4 ปี ติดต่อกันไม่เกิน 2 วาระ)

นอกจากการให้กระทรวงมหาดไทยกำกับดูแลกรุงเทพมหานครในโครงสร้างใหม่นี้ ยังเป็นที่น่าสังเกตว่า ข้อเสนอของคณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ยังเสนอให้มีการจัดตั้ง 'คณะกรรมการยุทธศาสตร์การพัฒนานครหลวง' ที่ระบุว่าตั้งขึ้นมาเพื่อกำกับดูแลการบริหารจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะที่ดำเนินการในพื้นที่กรุงเทพฯ และพื้นที่เชื่อมต่อระหว่างกรุงเทพฯ กับปริมณฑล โดยมีอำนาจหน้าที่ในการเสนอแนะนำและให้คำปรึกษาในการกำหนดทิศทางและนโยบายการพัฒนานครหลวง ให้คำแนะนำเกี่ยวกับการจัดทำแผนแม่บทการพัฒนานครหลวง เสนอความเห็นเกี่ยวกับการพัฒนานครหลวงตามที่กรุงเทพมหานครและนครบาลขอให้พิจารณา และให้คำแนะนำในการจัดทำหรือทบทวนข้อบัญญัติงบประมาณประจำปีของกรุงเทพมหานครและนครบาล

นอกจากนี้คณะกรรมการยุทธศาสตร์การพัฒนานครหลวงจะต้องกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนากรุงเทพฯ ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี อีกด้วย

(หมายเหตุ : รายงานชิ้นนี้ใช้คำว่า 'กรุงเทพมหานคร' ในฐานะองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นของกรุงเทพฯ และคำว่า 'กรุงเทพฯ' ในความหมายที่เกี่ยวกับพื้นที่ จ.กรุงเทพมหานคร)

 

อ่านเพิ่มเติม
จับตา: ย้อนดูข้อเสนอตั้ง 'ทบวงนครหลวง' และ 'กระทรวงนครบาล'

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์
www.facebook.com/tcijthai

ป้ายคำ