เจาะเวลาหาอดีต : รูปแบบรัฐบาลไทย จาก 2518 ถึง 2539 มีอะไรในกอไผ่?

ทีมข่าว TCIJ : 22 พ.ค. 2559 | อ่านแล้ว 2227 ครั้ง

จากรายงานวิจัยเรื่อง 'รูปแบบรัฐบาลในระบบรัฐสภาไทย ระหว่าง พ.ศ. 2518-2539'  โดย ธีรภัทร เสรีรังสรรค์ ด้วยเงินทุนสนับสนุนของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เผยแพร่เมื่อปี 2541 ที่ได้ศึกษาถึงลักษณะความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาลในช่วงระยะเวลา 20 ปีเศษดังกล่าว และศึกษาปัจจัยที่ทำให้เกิดความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาล รวมถึงทัศนคติของกลุ่มบุคคลสำคัญที่มีต่อรูปแบบรัฐบาล  ศึกษาเปรียบเทียบที่มาและการล่มสลายของรัฐบาลแต่ละรูปแบบภายใต้ระบอบการเมืองที่มีความแตกต่างกัน รวมทั้งที่มาและองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรีในแต่ละรัฐบาล

โดยงานวิจัยชิ้นนี้ ศึกษาเริ่มจากรัฐบาลของ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช จนถึง รัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา มีการสำรวจทัศนคติของกลุ่มบุคคลชั้นนำทางการเมืองไทย โดยเฉพาะกลุ่มสมาชิกผู้แทนสภาผู้แทนราษฎร กลุ่มสมาชิกวุฒิสภา นักวิชาการ ข้าราชการประจำระดับสูง รวมถึงผู้ทรงคุณวุฒิอื่น ๆ ประมาณ 100 คน โดยผลวิจัยมีข้อค้นพบสำคัญดังนี้

เปรียบเทียบรัฐบาล 3 รูปแบบ

ประการแรก ในเรื่องของลักษณะความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาล พบว่ามีรูปแบบรัฐบาลที่มีลักษณะแตกต่างกันเป็น 3 รูปแบบคือ รัฐบาลในรูปแบบเผด็จการอำนาจนิยม, รูปแบบกึ่งประชาธิปไตย (หรือประชาธิปไตยครึ่งใบ) และรูปแบบประชาธิปไตย รัฐบาลรูปแบบเผด็จการอำนาจนิยม มักเป็นรัฐบาลที่เกิดขึ้นภายหลังการทำรัฐประหารยึดอำนาจปกครองประเทศ จากนั้นคณะผู้ยึดอำนาจจึงมอบหมายให้บุคคลซึ่งอาจเป็นทหารหรือพลเรือนทำหน้าที่นายกรัฐมนตรีและจัดตั้งรัฐบาลต่อไป รัฐบาลรูปแบบนี้มักประกอบด้วยข้าราชการหรืออดีตข้าราชการทำหน้าที่เป็นรัฐมนตรี

รัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตย เป็นรัฐบาลที่มุ่งประนีประนอมทางการเมืองระหว่างพลังอำนาจของกลุ่มข้าราชการประจำกับกลุ่มนักการเมืองซึ่งมีฐานอิงอยู่กับประชาชน รัฐบาลรูปแบบนี้จึงเกิดจากการอาศัยความชอบธรรมจากประชาชนโดยผ่านกระบวนการเลือกตั้งตามวิถีประชาธิปไตยส่วนหนึ่ง กับกระบวนการของระบอบเผด็จการอำนาจนิยมอีกส่วนหนึ่ง อาทิ การแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา และการให้อำนาจแก่วุฒิสภาให้มากกว่าหรือทัดเทียมกับสภาผู้แทนราษฎร นอกจากนั้นยังเปิดโอกาสให้บุคคลภายนอกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง สามารถดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้อีกด้วย รัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตยนี้จึงมีองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรี โดยนายกรัฐมนตรีในฐานะตัวแทนของข้าราชการประจำส่วนหนึ่ง มาประกอบกับตัวแทนของพรรคการเมืองที่เข้าร่วมในรัฐบาลผสมอีกส่วนหนึ่ง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นสมาชิกผู้แทนราษฎรในสังกัดมาร่วมกันใช้อำนาจทางการเมืองในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยอาศัยการสนับสนุนจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลเป็นเสียงส่วนใหญ่และการสนับสนุนจากสมาชิกวุฒิสภาซึ่งเป็นตัวแทนพลังฝ่ายข้าราชการ อย่างไรก็ตาม คณะรัฐมนตรีที่จัดตั้งขึ้นในช่วงท้าย ๆ ของระบอบกึ่งประชาธิปไตย อำนาจของฝ่ายพรรคการเมืองมีสูงขึ้นตามลำดับ ในขณะที่อำนาจของฝ่ายข้าราชการประจำหรือวุฒิสภาก็ลดลงไปตามลำดับเช่นกัน

รัฐบาลรูปแบบประชาธิปไตย  คือรัฐบาลผสมที่เกิดจากการรวมตัวของพรรคการเมืองที่มีที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎรแข่งขันกันจัดตั้งรัฐบาล ฝ่ายใดที่สามารถรวมเสียงข้างมากได้ในสภาย่อมสามารถจัดตั้งรัฐบาลโดยมักให้หัวหน้าพรรคการเมืองที่เป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาลขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ดังนั้นองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรีจึงเป็นไปตามสัดส่วนของจำนวน ส.ส. ของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล และเสถียรภาพของรัฐบาลผสมมักขึ้นอยู่กับปัจจัยของพรรคการเมืองที่ร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลเป็นปัจจัยหลัก ส่วนการตรวจสอบถ่วงดุลของพรรคการเมืองฝ่ายค้านในสภาเป็นปัจจัยรอง

ประชาธิปไตยครึ่งใบ ข้าราชการมีอิทธิพลมาก-น้อยขึ้นกับใครเป็นนายก

ประการที่สอง ในเรื่องของปัจจัยที่ทำให้เกิดความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาล พบว่ามีปัจจัยสำคัญ 4 ประการ คือ 1. รัฐธรรมนูญ 2. อิทธิพลทางการเมืองของฝ่ายข้าราชการประจำโดยเฉพาะฝ่ายทหาร 3. บทบาทของพรรคการเมือง และ 4. ประสิทธิภาพประสิทธิผลในการบริหารงานของรัฐบาล กล่าวคือ รัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบรัฐบาลที่แตกต่างกัน เพราะมีที่มาแตกต่างกัน รัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญที่มีที่มาจากการทำรัฐประหาร คณะรัฐประหารที่ยึดอำนาจการปกครองประเทศย่อมเป็นผู้กำหนดสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญ โดยมักกำหนดให้มีสภาเดียวมาจากการแต่งตั้งทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติและคอยสนับสนุนฝ่ายบริหารหรือรัฐบาล  ส่วนรัฐบาลก็มักมีที่มาจากการกำหนดของคณะผู้ยึดอำนาจเป็นสำคัญ

รัฐธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบรัฐบาลกึ่งประชาธิปไตย ก็มักกำหนดให้ฝ่ายนิติบัญญัติมี 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งของประชาชน และวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งของนายกรัฐมนตรีและกำหนดให้ประธานวุฒิสภาดำรงตำแหน่งประธานรัฐสภา อำนาจหน้าที่และบทบาทของวุฒิสภามีมากกว่าหรือทัดเทียมกับสภาผู้แทนราษฎร สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบรัฐบาลแบบกึ่งประชาธิปไตย ก็คือการเปิดโอกาสให้บุคคลภายนอกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนหรือไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สามารถดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ สำหรับรัฐธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบรัฐบาลแบบประชาธิปไตย ก็กำหนดให้ฝ่ายนิติบัญญัติมี 2 สภาเช่นกัน แต่สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจหน้าที่และบทบาทเหนือกว่าวุฒิสภา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา และนายกรัฐมนตรี จะต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น

ในด้านอิทธิพลทางการเมืองของฝ่ายข้าราชการประจำโดยเฉพาะฝ่ายทหาร จะเห็นได้ชัดว่ารัฐบาลแบบเผด็จการอำนาจนิยม มักจะอยู่ภายใต้การครอบงำของฝ่ายข้าราชการทหาร ซึ่งอาศัยรัฐธรรมนูญและวุฒิสภาเป็นปัจจัยในการครอบงำ เช่นเดียวกับรัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตย อย่างไรก็ตามอิทธิพลทางการเมืองของฝ่ายข้าราชการทหารจะมีมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับผู้ที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเป็นสำคัญ รวมทั้งเงื่อนไขข้อตกลงระหว่างผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีกับคณะทหารที่ให้การสนับสนุน

ส่วนรัฐบาลแบบประชาธิปไตยนั้น  อิทธิพลของฝ่ายข้าราชการทหารแม้จะมีอยู่บ้างแต่ก็ค่อนข้างลดน้อยลงตามลำดับ โดยเฉพาะในรัฐบาลประชาธิปไตยช่วงหลัง ๆ ส่วนบทบาทของพรรคการเมือง ก็เป็นอีกหนึ่งปัจจัยหนึ่งที่กำหนดความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาล หากเป็นรัฐบาลประชาธิปไตย พรรคการเมืองย่อมมีบทบาทสูงในการกำหนดรัฐบาล โดยเฉพาะตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีต่าง ๆ หากเป็นรัฐบาลแบบกึ่งประชาธิปไตย บทบาทของพรรคการเมืองย่อมลดระดับลงในระดับหนึ่ง โดยต้องยอมให้ฝ่ายข้าราชการประจำได้เข้ามามีส่วนในการกำหนดรูปแบบรัฐบาล และสามารถกำหนดสัดส่วนของรัฐมนตรีได้จำนวนหนึ่ง สำหรับรัฐบาลแบบเผด็จการอำนาจนิยม พรรคการเมืองย่อมมีบทบาทน้อยที่สุดหรือแทบไม่มีเลยในการกำหนดรูปแบบรัฐบาลหรือองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรี

ชนชั้นนำทางการเมือง เอาประชาธิปไตยหรือไม่?

ประการที่สาม การสำรวจทัศนคติของกลุ่มบุคคลชั้นนำทางการเมืองที่มีต่อรูปแบบรัฐบาล โดยการสำรวจกลุ่มสมาชิก สภาผู้แทนราษฎร กลุ่มสมาชิกวุฒิสภา และกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิอื่น ๆ ปรากฏผลวิเคราะห์ว่าทุกกลุ่มมีทัศนคติโน้มเอียงไปในแนวทางประชาธิปไตยอยู่ในระดับค่อนข้างสูง

และ ประการที่สี่ ข้อเสนอแนะรูปแบบรัฐบาลที่เหมาะสมและควรเป็นในระบบรัฐสภาของไทยในอนาคต โดยอาศัยการสอบถามความคิดเห็นกลุ่มบุคคลชั้นนำทางการเมืองกลุ่มเดียวกัน ได้ข้อสรุปที่สำคัญ คือ ทัศนคติของบุคคลชั้นนำทางการเมืองส่วนใหญ่ที่มีต่อรูปแบบรัฐบาลที่เหมาะสม มีความสอดคล้องกับบทบัญญัติหรือกลไกที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ซึ่งมีลักษณะเป็นรัฐบาลแบบประชาธิปไตย โดยเห็นด้วยกับการที่นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยมาจาก ส.ส. ที่มาจากระบบเขตเดียวคนเดียว เสียงข้างมากสูงสุดรอบเดียว (The First Past the Post) หรือ  มาจาก ส.ส. ในระบบบัญชีรายของพรรคการเมืองทางใดทางหนึ่งก็ได้ ความเห็นนี้เช่นเดียวกับตำแหน่งรัฐมนตรีในรัฐบาลด้วยเช่นกัน อย่างไรก็ตาม ทัศนคติส่วนใหญ่เห็นด้วยกับการกำหนดให้รัฐมนตรีที่มาจาก ส.ส. ต้องลาออกจากตำแหน่ง ส.ส. ด้วย และประเด็นที่มีความคิดเห็นไปในทำนองเดียวกัน คือ ทัศนคติส่วนใหญ่ยังคงเห็นชอบกับลักษณะของการจัดการความสัมพันธ์ในด้านการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารให้คงเดิม กล่าวคือฝ่ายบริหารสามารถยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ ขณะเดียวกันสภาผู้แทนราษฎรโดยพรรคการเมืองฝ่ายค้านก็สามารถเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหารได้เช่นกัน รวมทั้งเห็นด้วยกับการกำหนดคุณสมบัติของผู้สมัครที่จะมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี อาทิ ความรู้ขั้นต่ำหรือประสบการณ์บางประการ เป็นต้น นอกจากนั้น การเลือกพรรคการเมืองเข้าร่วมในรัฐบาลผสม ควรพิจารณาจากอุดมการณ์ทางการเมือง และนโยบายของพรรคการเมืองเป็นหลักมากกว่าการพิจารณาด้านผลประโยชน์ทางการเมือง หรือความสัมพันธ์ส่วนตัวระหว่างผู้นำพรรคการเมือง

การเมืองไทย : พลังข้าราชการ VS พลังนักการเมือง

นอกจากนี้ในรายงานวิจัยฯ ยังระบุว่ารูปแบบการปกครองในระบบรัฐสภาไทยตั้งแต่ปี 2475 เป็นต้นมา ได้มีการเปลี่ยนแปลงไปมาระหว่างเผด็จการหรือคณาธิปไตยกับประชาธิปไตย และกึ่งประชาธิปไตย ทั้งนี้จะขึ้นอยู่กับพลังของประชาธิปไตยที่มาจากการเมืองและประชาชน กับพลังของข้าราชการประจำหรือเรียกว่าพลัง 'อำมาตยาธิปไตย' ในยุคสมัยที่พลังประชาธิปไตยกล้าแข็ง ข้าราชการประจำไม่สามารถดำรงตำแหน่งทางการเมืองควบคู่ไปด้วย ไม่ว่าจะเป็นตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี และสมาชิกรัฐสภา แต่ในยุคที่พลังข้าราชการกล้าแข็ง ข้าราชการประจำก็สามารถดำรงตำแหน่งทางการเมืองใดๆ ได้ ในสภาวการณ์เช่นนี้ข้าราชการประจำก็จะสามารถครอบงำการเมืองได้ เท่ากับในรูปแบบเผด็จการยึดครองการบริหารราชการแผ่นดิน

ตั้งแต่ปี 2475-2539  มีบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี 21 คน มีการจัดตั้งรัฐบาลบริหารแผ่นดิน 51 ชุด (จนถึงรัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา) เมื่อพิจารณาถึงเนื้อหาและเหตุการณ์ต่าง ๆ ทางการเมือง รวมทั้งความเป็นไปทางประวัติศาสตร์แล้ว สามารถจำแนกรัฐบาลที่เข้าบริหารประเทศเป็น 3 รูปแบบได้แก่

รัฐบาลในรูปแบบเผด็จการจำนวน 17 ชุด  รัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตย 16 ชุด  และรัฐบาลแบบประชาธิปไตย 19 ชุด โดยเฉลี่ยแล้วจำนวนนายกรัฐมนตรีจะมีช่วงระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งคนละ 36 เดือน ส่วนอายุเฉลี่ยของรัฐบาลอยู่ที่ 14.8 เดือน หากนับตามอายุไขเฉลี่ยของรัฐบาลในแต่ละรูปแบบการปกครองนั้นพบว่า  รัฐบาลในรูปแบบเผด็จการอยู่ในอำนาจรวมระยะเวลา 31 ปี 1 เดือน หรือคิดเป็นร้อยละ 49.34 ของการปกครองประเทศในระบบรัฐสภาไทย ส่วนรัฐบาลในรูปแบบกึ่งประชาธิปไตยอยู่ในอำนาจรวมระยะเวลา 19 ปี 4 เดือน คิดเป็นร้อยละ 30.69  และรัฐบาลในรูปแบบประชาธิปไตยมีระยะเวลาอยู่ในอำนาจเพียง 12 ปี 7 เดือน หรือคิดเป็นร้อยละ 11.42 เท่านั้น

พลังของข้าราชการประจำได้ครอบงำการปกครองประเทศมานับตั้งแต่ปี 2475 เป็นต้นมา จนกระทั่งมาถึงรัฐบาลจากการเลือกตั้งแบบประชาธิปไตยเมื่อวันที่ 26 ม.ค. 2518  ซึ่งในการเลือกตั้งสมัยนั้น พรรคการเมืองต่าง ๆ ได้มีโอกาสร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลขึ้นบริหารประเทศจำนวน 4 ชุด ซึ่งคณะรัฐมนตรีส่วนใหญ่จะมาจากนักธุรกิจและบุคคลอาชีพอื่น ๆ จำนวนมาก เนื่องจากไม่เปิดโอกาสให้ข้าราชการประจำเข้าดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517 รัฐบาลช่วงนั้นจึงมีประชาธิปไตยอย่างเต็มที่ จากนั้นในช่วงสองทศวรรษต่อมา ข้าราชการประจำได้เข้าไปมีบทบาททางการเมืองอีกครั้งหนึ่งในคณะรัฐมนตรีชุดที่ 39 ซึ่งมีนายธานินทร์ กรัยวิเชียร เป็นนายกรัฐมนตรี รัฐบาลชุดที่ 40-41 สมัยพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ เป็นหัวหน้ารัฐบาล และในรัฐบาลชุดที่ 42 ของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ก่อนที่บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 จะสิ้นสุดลง รวมทั้งการเข้ามามีบทบาททางการเมืองอีกครั้งในสมัยรัฐบาลชุดที่ 47 ของนายอานันท์ ปันยารชุน

หมายเหตุ:
1. รัฐบาลทหารเผด็จการ  ประกอบด้วยรัฐบาลชุดที่ 9-10 ชุดที่ 21-25 ชุดที่ 28-30 ชุดที่ 32 และชุดที่ 40
2. รัฐบาลพลเรือนเผด็จการ  ประกอบด้วยรัฐบาลชุดที่ 19-20 ชุดที่ 27 ชุดที่ 39 และชุดที่ 47
3. รัฐบาลทหารกึ่งประชาธิปไตย  ประกอบด้วยรัฐบาลชุดที่ 4-8 ชุดที่ 26 ชุดที่ 31 ชุดที่ 41-44 และชุดที่ 48
4. รัฐบาลพลเรือนกึ่งประชาธิปไตย  ประกอบด้วยรัฐบาลชุดที่ 1-3 และชุดที่ 49
5. รัฐบาลทหารประชาธิปไตย  ประกอบด้วยรัฐบาลชุดที่ 17-18 และชุดที่ 45-46
6. รัฐบาลพลเรือนประชาธิปไตย  ประกอบด้วยรัฐบาลชุดที่ 11-16 ชุดที่ 33-38 และชุดที่ 50-51
7. ในรัฐบาลชุดที่ 41 ที่มีพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ได้มีการปรับปรุงคณะรัฐมนตรีหนึ่งครั้ง และในสมัยรัฐบาลชุดที่ 42 ซึ่งมีพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ได้มีการปรับปรุงคณะ รัฐมนตรีสองครั้ง แต่ในรัฐบาลทั้งสองชุด นายกรัฐมนตรีไม่ได้ลาออกหรือมีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีขึ้นใหม่ โดยทางการแล้วไม่ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงคณะรัฐบาลแต่อย่างใด
8. การคำนวณนี้ครอบคลุมถึงรัฐบาลชุดที่ 51 ซึ่งนายบรรหาร ศิลปอาชา ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเท่านั้น ไม่รวมรัฐบาลชุดที่ 52-53 ที่มีพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 25 พ.ย. 2539 และนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 9 พ.ย. 2540

อ่านภูมิหลังนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐบาล ปี 2518-2539

 

เพื่อความเข้าใจในบริบทการเมืองจากงานวิจัยชิ้นนี้ อ่านภูมิหลังนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐบาลและเหตุการณ์สำคัญระหว่า ปี 2518-2539 ได้จากวิกิพีเดีย ได้จากลิงค์ต่อไปนี้ นายกรัฐมนตรี ได้แก่ หม่อมราชวงศ์ เสนีย์ ปราโมช พลตรี หม่อมราชวงศ์ คึกฤทธิ์ ปราโมช ธานินทร์ กรัยวิเชียร พลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ พลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ อานันท์ ปันยารชุน พลเอก สุจินดา คราประยูร ชวน หลีกภัย บรรหาร ศิลปอาชา คณะรัฐมนตรีไทย ชุดที่ 35 36 37 38 39 40 41 43 44 45 46 47 48 49 50 51 และเหตุการณ์ทางการเมืองที่สำคัญได้แก่ เหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 รัฐประหาร 6 ตุลาคม  2519 กบฏ 26 มีนาคม 2520 รัฐประหาร 20 ตุลาคม พ.ศ. 2520 กบฏยังเติร์ก กบฏทหารนอกราชการ รัฐประหาร 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534

ปัจจัยที่นำไปสู่รูปแบบรัฐบาลในระบบรัฐสภาไทยระหว่างปี 2518-2539

ในงานวิจัยระบุว่า เวลากว่าสองทศวรรษนับตั้งแต่ปี 2518-2539 ได้มีการเปลี่ยนแปลงทางด้านการเมืองการปกครองของประเทศอย่างมากมาย โดยในช่วงเวลาดังกล่าวมีนายกรัฐมนตรีบริหารประเทศ 12 คน มีรัฐบาลบริหารราชการแผ่นดิน 17 คณะ โดยในช่วงนั้นนายกรัฐมนตรีหนึ่งคนจะมีระยะเวลาบริหารประเทศเฉลี่ย 20 เดือน (1 ปี 8 เดือน) และรัฐบาลคณะหนึ่งมีระยะเวลาบริหารราชการแผ่นดินเฉลี่ย 14 เดือน (1 ปี 2 เดือน) ช่วงระยะเวลา 20 ปีเศษนั้น ประเทศไทยได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองประเทศจำนวนถึง 6 ฉบับ มีการรัฐประหารจำนวน 6 ครั้ง โดยจำนวนนี้เป็นการรัฐประหารที่ประสบผลสำเร็จ 3 ครั้งและไม่ประสบผลสำเร็จ 3 ครั้ง ซึ่งการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในช่วงเวลานั้นไทยมีการปกครอง 3 รูปแบบคือ 1.รูปแบบเผด็จการ 2.รูปแบบประชาธิปไตย และ 3.รูปแบบกึ่งประชาธิปไตย

โดยในระยะเวลาดังกล่าว ประเทศไทยมีรัฐบาลเผด็จการปกครองเป็นเวลาถึง 3 ปี 6 เดือน มีรัฐบาลเผด็จการทหารและ พลเรือนบริหารประเทศจำนวน 3 คณะ ได้แก่รัฐบาลของนายธานินทร์ กรัยวิเชียร รัฐบาลของพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ และรัฐบาลของนายอานันท์ ปันยารชุน (สมัยแรก) เฉลี่ยแล้วมีเวลาในการปกครองประเทศคณะละ 1 ปี 2 เดือน ส่วนระยะเวลาของรัฐบาลกึ่งประชาธิปไตย มีรัฐบาลปกครองประเทศอยู่ 6 คณะ มีนายกรัฐมนตรีบริหารประเทศ 4 คน ในระยะเวลา 8 ปี 11 เดือน เฉลี่ยแล้วรัฐบาลหนึ่งคณะปกครองประเทศ 17.8 เดือน นายกรัฐมนตรี 1 คนจะได้บริหารงานเฉลี่ย 26.7 เดือน โดยมีนายกรัฐมนตรีจากทหาร 3 คน จาก 5 รัฐบาล นายกรัฐมนตรีจากทหารบริหารประเทศในรัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตยนี้ยาวนานเฉลี่ย 34.6 เดือน และเฉลี่ยรัฐบาลละ 20.8 เดือน ส่วนรัฐบาลพลเรือนที่เข้าบริหารประเทศในรูปแบบกึ่งประชาธิปไตย 1 คณะได้แก่รัฐบาลของนายอานันท์ ปันยารชุน สมัยที่ 2 ที่ได้รับการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 10 มิ.ย. 2535 จนกระทั่งมีการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 13 ก.ย. 2535 มีระยะเวลาบริหารประเทศเพียง 3 เดือนเศษเท่านั้น ส่วนการปกครองในรูปแบบประชาธิปไตยมีนายกปกครองประเทศ 5 คน ในจำนวนรัฐบาล 8 คณะ มีระยะเวลาบริหารประเทศรวม 7 ปี 8 เดือน เฉลี่ยนายกรัฐมนตรี 1 คน จะมีระยะเวลาบริหารประเทศนาน 18.4 เดือน รัฐบาล 1 คณะ จะปกครองประเทศเฉลี่ย 11.25 เดือน ซึ่งมีรัฐบาลอดีตนายทหารได้แก่พลเอกชาติชาย ชุณหวัณ บริหารราชการแผ่นดินยาวนาน 2 ปี 6 เดือน ส่วนรัฐบาลที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นพลเรือนที่ปกครองแบบประชาธิปไตย 6 คณะ มีนายกรัฐมนตรี 4 คน มีช่วงระยะเวลาบริหารประเทศนาน 5 ปี 2 เดือน เฉลี่ยรัฐบาลพลเรือนบริหารคณะละ 10.3 เดือน และนายกรัฐมนตรีครองตำแหน่งเฉลี่ยคนละ 15.5 เดือน

หมายเหตุ:
1. ตารางนี้พิจารณาตั้งแต่รัฐบาลชุดที่ 35 ซึ่งมี ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจนถึงรัฐบาลชุดที่ 51 ซึ่งมีนายบรรหาร ศิลปอาชา ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี
2. ไม่ได้มีการคำนวณระยะเวลาของรัฐบาลชุดต่าง ๆ ในช่วงเวลาที่ทำการรักษาการ
3. นายกรัฐมนตรีจากทหารนั้น หมายถึงบุคคลที่เคยดำรงตำแหน่งระดับสูงในกองทัพมาก่อนด้วย

ในการปกครองระบบรัฐสภานั้น การพิจารณาว่าประเทศมีรูปแบบการปกครองแบบใด ระหว่างเผด็จการ ประชาธิปไตย หรือรูปแบบผสมระหว่างเผด็จการกับประชาธิปไตย  อาจดูได้จากลักษณะของรัฐสภา ถ้าสมาชิกรัฐสภามาจากการเลือกตั้งของประชาชนซึ่งสามารถแสดงเจตจำนงของประชาชน และการที่รัฐสภาสามารถควบคุมฝ่ายบริหารได้อย่างมีประสิทธิภาพ ก็เรียกได้ว่าเป็นประชาธิปไตย ถ้าเบี่ยงเบนไปจากที่กล่าวนี้ ก็มิอาจเรียกได้ว่าเป็นการปกครองที่ให้อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนอย่างแท้จริง ส่วนรัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญการปกครองที่กำหนดให้มีสมาชิกมาจากการแต่งตั้งบางส่วนหรือทั้งหมด ผู้ร่างหรือองค์กรที่พิจารณามักให้เหตุผลว่าจำเป็นต้องบัญญัติเช่นนั้น เพราะประชาชนยังขาดความรู้ความเข้าใจในการปกครองตนเองตามหลักประชาธิปไตย ต้องมีสมาชิกประเภทแต่งตั้งช่วยทำหน้าที่เป็นพี่เลี้ยงหรือทำหน้าที่แทนไปเลยในระยะที่ต้องการให้มีเสถียรภาพ อย่างไรก็ตามอาจกล่าวได้ว่าสำหรับระบบการเมืองของไทยนั้น พยายามที่จะใช้รูปแบบรัฐสภามาโดยตลอด แม้ในบางสมัยประชาชนอาจไม่มีสิทธิที่จะมีส่วนร่วมในการเลือกสมาชิกสภาเลยก็ตาม โดยรูปแบบรัฐสภาของไทยเท่าที่เคยปรากฏอาจจำแนกรูปลักษณะออกเป็น 3 ประเภทได้แก่

  1. สภาเดียว ที่มีสมาชิกมาจากการแต่งตั้งทั้งหมด อาทิ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปี 2519 ได้กำหนดรูปแบบของรัฐสภาเป็นรูปแบบสภาเดียว ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด โดยกำหนดให้ผู้นำของกลุ่มซึ่งกุมอำนาจการปกครองในขณะนั้นคือหัวหน้าคณะปฏิวัติหรือนายกรัฐมนตรี เป็นผู้เลือกสรรสมาชิกนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้ง ธรรมนูญแต่ละฉบับเรียกชื่อองค์กรนิติบัญญัตินี้แตกต่างกันออกไป เช่น ธรรมนูญฯ 2475 เรียก "สภาผู้แทนราษฎร" ธรรมนูญฯ 2502 เรียกว่า "สภาร่างรัฐธรรมนูญ" ธรรมนูญฯ 2515, ธรรมนูญฯ 2520 และธรรมนูญฯ 2534 เรียกว่า "สภานิติบัญญัติแห่งชาติ" ธรรมนูญฯ 2519 เรียกว่า "สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน" แต่ไม่ว่าจะเรียกชื่ออย่างไรก็เป็นรัฐสภาทั้งสิ้น เพราะทำหน้าที่พิจารณาบัญญัติกฎหมาย
  2. สภาเดียว ที่มีสมาชิกสองประเภททั้งที่มาจากการแต่งตั้งและเลือกตั้ง รัฐสภาที่เป็นรูปแบบสภาเดียวแต่มีสมาชิกประเภทแต่งตั้งและเลือกตั้งรวมอยู่ด้วยกันในสภาคือ รูปแบบรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญฯ 2475 และรัฐธรรมนูญฯ 2495 สมาชิกทั้งสองประเภทมีสิทธิและหน้าที่เท่าเทียมกันทุกประการ สมาชิกประเภทแต่งตั้งหรือที่เรียกว่า ส.ส. ประเภทสองได้รับการเสนอชื่อแต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี
  3. สภาคู่ โดยสภาหนึ่งมาจากการเลือกตั้ง และสภาหนึ่งมาจากการแต่งตั้ง ได้แก่ รัฐธรรมนูญฯ 2489, รัฐธรรมนูญฯ 2490, รัฐธรรมนูญฯ 2492, รัฐธรรมนูญฯ 2511, รัฐธรรมนูญฯ 2517, รัฐธรรมนูญฯ 2521 และรัฐธรรมนูญฯ 2534 เรียกสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนว่า "สภาผู้แทนราษฎร" เรียกชื่อสภาที่สมาชิกมาจากการแต่งตั้งหรือเลือกตั้งทางอ้อมว่า "วุฒิสภา" (รัฐธรรมนูญฯ 2489 เรียก "พฤฒสภา") ทั้งสองสภาจะประชุมแยกกัน และจะประชุมร่วมกันในบางกรณี อำนาจของวุฒิสภาแตกต่างออกไปในแต่รัฐธรรมนูญ บางฉบับให้อำนาจวุฒิสภาเท่าเทียมกับสภาผู้แทนราษฎร บางฉบับจำกัดอำนาจของวุฒิสภาให้ด้อยกว่าสภาผู้แทนราษฎร

ทั้งนี้ รูปแบบของรัฐสภาไทยที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่าประชาชนยังไม่ได้รับสิทธิให้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยโดยสมบูรณ์ตามระบบประชาธิปไตย เพราะรูปแบบสภาเดียวที่สมาชิกมาจากการแต่งตั้งทั้งหมดหรือแต่งตั้งส่วนหนึ่ง และสภาคู่สภาหนึ่งมาจากการแต่งตั้ง แต่มีอำนาจเท่าเทียมกับสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ก็ไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นการปกครองที่ให้ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยที่แท้จริง เหตุผลในการให้มีสมาชิกประเภทแต่งตั้งร่วมเป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติที่ถูกกล่าวอยู่เสมอคือ "ประชาชนส่วนใหญ่ยังขาดความรู้ความเข้าใจในการเมืองการปกครอง" หรือ "ประชาชนส่วนใหญ่ยังด้อยคุณภาพในการศึกษา จำเป็นต้องตั้งผู้ทรงคุณวุฒิทำหน้าที่เป็นเสมือนพี่เลี้ยงของผู้ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน"

ส่วนอำนาจการบริหารประเทศในระบอบเผด็จการ มักได้อำนาจมาจากการปฏิวัติรัฐประหาร โดยในช่วงตั้งแต่ปี 2518 เป็นต้นมา (ถึงปี 2539) ได้มีการรัฐประหารสำเร็จและประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองประเทศ 3 ฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญฯ ปี 2519 เรียกรัฐสภาว่า "สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน" กำหนดจำนวนสมาชิกสภาไว้ระหว่าง 300-400 คน โดยกำหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้เลือกสรรบุคคลที่สมควรเป็นสมาชิก ส่วนธรรมนูญการปกครองประเทศฉบับปี 2520 เรียกรัฐสภาว่า "สภานิติบัญญัติแห่งชาติ" กำหนดจำนวนสมาชิกไว้ 300-400 คน ให้ประธานสภานโยบายแห่งชาติเป็นผู้เลือกสรร แต่ไม่ได้กำหนดวาระไว้เพราะกำหนดให้ทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จมีการเลือกตั้งในปี 2521 หรือขยายเวลาได้ไม่เกิน 120 วัน จึงเท่ากับมีวาระ 1 ปี 4 เดือน ธรรมนูญฯ ปี 2534 เรียกรัฐสภาว่า "สภานิติบัญญัติแห่งชาติ" กำหนดจำนวนไว้ 200-300 คน โดยมีประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติเป็นผู้รับสนองพระราชโองการแต่งตั้งไม่ได้กำหนดวาระไว้ เพราะกำหนดให้ทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จโดยคำนึงถึงการเลือกตั้งทั่วไป ซึ่งจะมีในปี 2534 หรือขยายเวลาได้ไม่เกิน 120 วัน สภาชุดนี้จึงอยู่ในตำแหน่งประมาณ 1 ปี 1 เดือน

อ่าน 'จับตา': “นายกรัฐมนตรีและระยะเวลาดำรงตำแหน่งระหว่างปี 2518-2539"
http://www.tcijthai.com/tcijthainews/view.php?ids=6214

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์
www.facebook.com/tcijthai

ป้ายคำ