Series ปฏิรูป: กางแผนปฏิรูปท้องถิ่น กรอบอปท.ใหม่ เลือกตั้ง-ควบรวม เทศบาล+อบต. เพิ่ม ‘ผู้กำกับดูแล’ ?

ทีมข่าว TCIJ 13 พ.ค. 2558 | อ่านแล้ว 6712 ครั้ง

เมื่อวันที่ 8 เม.ย. 2558 ที่ผ่านมา ในการประชุมสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ครั้งที่ 24 เป็นพิเศษ ได้มีการประชุมรับรอง รายงานการพิจารณาศึกษาของคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ที่มีนายพงศ์โยพม วาศภูมิติ เป็นประธานกรรมาธิการ เรื่อง “แนวทางการปฏิรูปการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น” ซึ่งสาระสำคัญของรายงานฉบับนี้ ถือว่าเป็นพิมพ์เขียวของการปฏิรูปการกระจายอำนาจและการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยในอนาคตอันใกล้ โดยที่ประชุม สปช. ได้ลงมติรับทราบแนวทางเบื้องต้นของคณะกรรมาธิการฯ ก่อนส่งความเห็น ข้อเสนอแนะของสมาชิก สปช.ให้คณะกรรมาธิการฯ เป็นแนวทางดำเนินการต่อไป

ข้อเสนอโดยสรุปของคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ของสภาปฏิรูปแห่งชาติ  มีรายละเอียดดังต่อไปนี้

แผนผังแสดงกรอบคิดใหม่ (Conceptual Framework) ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น

ที่มา : คณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น สภาปฏิรูปแห่งชาติ

ข้อเสนอเรื่องการจัดระบบโครงสร้าง และอำนาจหน้าที่ของการปกครองส่วนท้องถิ่น

สำหรับประเด็นที่มาของผู้บริหารสภาท้องถิ่นนั้น ผู้บริหารและสภาท้องถิ่นยังคงให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเหมือนเดิมแต่จะเพิ่มบทบาทของ “ผู้กำกับดูแล” คือ ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ ในการกำกับดูแลสมาชิกสภาท้องถิ่นในการออกบทบัญญัติต่างๆ รวมทั้งการกำกับดูแลการบริหารงานของผู้บริหารท้องถิ่น นอกจากนี้ยังเสนอให้มีการจัดตั้ง “สมัชชาพลเมือง” เพื่อให้บทบาทในตรวจสอบการดำเนินงานและถ่วงดุลอำนาจของฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติในองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น

ข้อเสนอด้านการควบรวม คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้ยกองค์การบริหารส่วนตำบลทั้งหมดเป็นเทศบาล นอกจากนี้ยังเสนอให้ควบรวมเทศบาลตำบล กับ อบต. ในพื้นที่เดียวกัน, อบต. กับ อบต. ที่มีขนาดเล็กด้วยกัน, เทศบาลตำบล กับ อบต. ซึ่งมีขนาดเล็กแต่อยู่คนละตำบลกัน รวมทั้งท้องถิ่นขนาดใหญ่ กับ ท้องถิ่นขนาดเล็กกว่า เพื่อประโยชน์ในการเพิ่มพื้นที่และศักยภาพที่เหมาะสมกว่าเดิม

ทั้งนี้ในการควบรวมนั้น ควรมีการกำหนดเกณฑ์รายได้ ประชากร พื้นที่ ให้สนองวัตถุประสงค์ 3 ประการคือ (1) เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะที่ดีกว่าเดิม บรรลุมาตรฐานที่กำหนด (2) ประชาชนได้รับประโยชน์และมีความพึงพอใจมากกว่าเดิม และ (3) องค์กรมีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการดีกว่าเดิม อย่างไรก็ดี เนื่องจากมีรายละเอียดและปัญหาในการควบรวมอยู่ไม่น้อย คณะกรรมาธิการฯ ระบุว่าจึงควรทำการศึกษาวิเคราะห์ให้ถ่องแท้ และมีการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบตามความเหมาะสมด้วย (ดูรายละเอียดจำนวน อปท. และจำนวน อปท. จำแนกตามชั้นรายได้ ที่”จับตา”)

ข้อเสนอจัดตั้ง "สภาการปกครองท้องถิ่นแห่งชาติ" (สทช.) นอกจากนี้ยังมีการเสนอให้มีการจัดตั้ง "สภาการปกครองท้องถิ่นแห่งชาติ" (สทช.) เพื่อเป็นองค์กรสูงสุดในการกำหนดนโยบายและบริหารงานให้เป็นไปตามระเบียบกฎหมาย ขับเคลื่อนการกระจายอำนาจและส่งเสริมการถ่ายโอนภารกิจ จัดระเบียบ วินิจฉัยปัญหา ออกมาตรฐานกลาง ประสานเชื่อมโยง ฯลฯ โดยมีสำนักงานเป็นของตนเองเป็นหน่วยธุรการรองรับภารกิจมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง ทั้งนี้ให้สภาการปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งชาตินี้ เข้ามาทำหน้าที่แทนคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เพื่อให้มีการดูแลส่งเสริมกันเอง เพื่อให้เกิดความอิสระ

ข้อเสนอเรื่องการกำกับดูแล ตรวจสอบ และการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่น

ข้อเสนอจัดตั้งศาลปกครองแผนกคดีท้องถิ่น คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้มี "ศาลปกครองแผนกคดีท้องถิ่น" เพื่อทำหน้าที่พิจารณาคดีที่เกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นโดยเฉพาะ ในด้านการกำกับดูแลองค์กรนั้น กรณีการยุบสภาท้องถิ่นคณะกรรมาธิการฯ เสนอให้ควรกำหนดให้ผู้กำกับดูแล (ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอ) มีหน้าที่ตรวจสอบข้อเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องและเสนอต่อศาลปกครอง เพื่อให้ศาลปกครองมีวินิจฉัยให้ยุบสภาท้องถิ่น และควรกำหนดให้ผู้กำกับดูแลมีอำนาจยับยั้งการกระทำขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือสภาท้องถิ่นก่อนส่งเรื่องให้ศาลปกครองวินิจฉัย เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายแก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือส่วนรวม

ข้อเสนอด้านการกำกับดูแลด้านบุคคล กรณีการถอดถอนสมาชิกหรือสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นนั้น คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้มีการแก้กฎหมายเกี่ยวกับการเข้าชื่อกันเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นของประชาชน โดยลดจำนวนเสียงที่ประชาชนต้องเข้าชื่อกันให้น้อยลง ควรกำหนดให้มีศาลปกครองแผนกคดีท้องถิ่นทำหน้าที่พิจารณาถอดถอนสมาชิกสภาหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการเฉพาะให้เป็นไปตามหลักการถ่วงดุลอำนาจ

ข้อเสนอด้านการกำกับดูแลด้านการกระทำ กรณีจัดทำข้อบัญญัติท้องถิ่นนั้น คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้ควรกำหนดให้ประชาชนหรือสมัชชาพลเมืองมีส่วนร่วมในการพิจารณาข้อบัญญัติท้องถิ่นหรือให้ความเห็นชอบข้อบัญญัติท้องถิ่น นอกจากนี้คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้ควรกำหนดให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่รายงานให้ผู้กำกับดูแลทราบเที่ยวกับการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อให้ผู้กำกับดูแลดำเนินการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย หากข้อบัญญัติท้องถิ่นนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็ให้ผู้กำกับดูแลเสนอต่อศาลปกครองให้มีคำวินิจฉัยให้เพิกถอนข้อบัญญัติท้องถิ่นนั้น

ข้อเสนอด้านการกำกับดูแลตรวจสอบด้านการเงินการคลัง คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นควรมีการตรวจบัญชีทุกครึ่งปีโดยผู้ได้รับอนุญาตตรวจสอบบัญชีและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเผยแพร่ข้อมูลบัญชีให้ประชาชนทราบด้วย

ข้อเสนอด้านการตรวจสอบการปกครองส่วนท้องถิ่น คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้มีการประเมินองค์กรและตัวบุคคลในองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นระยะ เพื่อควบคุมคุณธรรมจริยธรรมของผู้บริหารท้องถิ่น และอาจกำหนดให้มีการตรวจสอบด้านการเงิน การคลัง การพัสดุและบัญชีโดยผู้ตรวจสอบบัญชีมืออาชีพ

ข้อเสนอด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้มีการประชาสัมพันธ์เกี่ยวกับสิทธิการมีส่วนร่วมต่างๆ ของประชาชนในการปกครองท้องถิ่น กำหนดให้ "สมัชชาพลเมือง" มีหน้าที่พิจารณาหรือให้ความเห็นชอบข้อบัญญัติท้องถิ่น นอกจากนี้ให้มีการแก้กฎหมายเกี่ยวกับการลงคะแนนเสียงของประชาชนเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาและผู้บริหารท้องถิ่น โดยลดเสียงของประชาชนให้น้อยลง

 

สมัชชาพลเมืองในการปกครองท้องถิ่น

(1) ที่มาและองค์ประกอบของสมัชชาพลเมือง

- สมัชชาพลเมืองควรมีลักษณะเป็น Soft Power จึงไม่ควรประกอบด้วยบุคคลที่มาจากกลุ่มการเมือง เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการใช้อำนาจหน้าที่ของสมัชชาพลเมืองในการคัดค้านการทำงานของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติเพื่อประโยชน์ทางการเมือง

- สมาชิกสมัชชาอาจมีที่มาจากตัวแทนกลุ่มต่างๆ ที่มีความหลากหลายตามลักษณะเฉพาะของแต่ละท้องถิ่น โดยไม่กำหนดคุณสมบัติของสมาชิกที่เป็นการปิดกั้นบุคคลจากกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งในพื้นที่ เช่น องค์กรวิชาชีพ สถาบันการศึกษา สภาองค์กรชุมชน เป็นต้น

(2) อำนาจหน้าที่

- สมัชชาพลเมืองมีภารกิจหรือบทบาท ให้คำปรึกษา ข้อคิดเห็น คำแนะนำแก่ฝ่ายบริหารหรือนิติบัญญัติ รวมทั้งการตรวจสอบการดำเนินงานและถ่วงดุลอำนาจของฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติในองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ทั้งนี้จะต้องไม่ก้าวล่วงอำนาจของฝ่ายบริหารและสภาท้องถิ่น

- สมัชชาพลเมืองมีหน้าที่ติดตามการทำงานของฝ่ายบริหาร เพื่อให้คำชี้แนะหรือให้คำปรึกษา หรือมีส่วนร่วมในการประเมินการทำงาน การตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น โดยหากพบว่ามีการกระทำที่ผิดกฎหมาย ก็สามารถเสนอเรื่องให้ผู้กำกับดูแลในพื้นที่นำคดีขึ้นสู่ศาลได้

 

ข้อเสนอเรื่องการปฏิรูปการเงินการคลังท้องถิ่น

ข้อเสนอเรื่องจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เพื่อสร้างรายได้ให้กับ อปท. ในการจัดบริการสาธารณะในพื้นที่ โดยการจัดเก็บภาษีประชาชนหรือผู้ประกอบการณ์เชิงพานิชย์ตามหลักผลประโยชน์ที่ได้รับ จึงเสนอให้มีการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างแทนภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบำรุงท้องที่ ทั้งนี้คาดว่าการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะสามารถช่วยเพิ่มรายได้ท้องถิ่นจากเดิม 24,000 ล้านบาท เป็นประมาณ 48,000 ล้านบาท (คำนวณโดยใช้ข้อมูลปี พ.ศ.2556) หรือประมาณ 1 เท่าตัว

ข้อเสนอเรื่องการจัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลที่มีในพื้นที่ให้แก่ อปท. โดยหลักพื้นฐานที่ว่ากิจการนิติบุคคลที่มีที่ตั้งในพื้นที่ อปท. ใด ควรรับผิดชอบต่อค่าใช้จ่ายในการจัดบริการสาธารณะของ อปท. โดยการจัดสรรภาษีเงินได้กลับคืนพื้นที่ อปท. นั้นๆ จึงเสนอให้จัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลที่มีที่ตั้งในพื้นที่ให้แก่ อปท. ประมาณร้อยละ 20 ทั้งนี้ คาดว่าการจัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลที่มีที่ตั้งในพื้นที่ให้แก่ อปท. ด้วยอัตราตามที่กำหนดจะสามารถเพิ่มรายได้ให้แก่ อปท. ปี 2556 ประมาณ 118,499 ล้านบาท (คำนวณโดยใช้ข้อมูลงบประมาณ พ.ศ.2556 ซึ่งมีภาษีเงินได้นิติบุคคล 592,499 ล้านบาท)

ข้อเสนอเรื่องเพิ่มส่วนแบ่งในภาษีมูลค่าเพิ่มให้แก่ อปท. คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้เพิ่มส่วนแบ่งภาษีมูลค่าเพิ่มให้แก่ อปท. เป็นร้อยละ 40 ทั้งนี้ ในปี พ.ศ. 2556 รัฐบาลมีรายได้จากภาษีมูลค่าเพิ่ม 698,087 ล้านบาท และได้จัดสรรส่วนแบ่งในภาษีมูลค่าเพิ่มให้แก่ อปท. 159,364 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 22.8 หากเพิ่มส่วนแบ่งเป็นร้อยละ 40 คาดว่าจะสามารถเพิ่มรายได้ให้แก่ อปท. ประมาณ 119,870.20 ล้านบาท

ข้อเสนอเพิ่มส่วนแบ่งรายได้ภาษีจัดสรรให้แก่ อปท. คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้เพิ่มสวนแบ่งรายได้ภาษีจัดสรรให้แก่ อปท. จากภาษีการพนัน ภาษีการศึกษา ค่าธรรมเนียมสนามบิน ค่าใช้น้ำบาดาล ฯลฯ และข้อเสนอให้ปรับปรุงแก้กฎหมายเพื่อให้ อปท. มีอำนาจออกข้อบัญญัติ/เทศบัญญัติจัดเก็บภาษีเพิ่มในภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีสุรา และภาษีสรรพสามิต และให้มีส่วนแบ่งรายได้ภาษีอากรของรัฐจากค่าภาคหลวงปิโตรเลียม เป็นต้น

ข้อเสนอเกี่ยวกับการใช้จ่ายงบประมาณของท้องถิ่น คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้มีการเปิดเผยข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้าง การก่อหนี้ และผลการดำเนินงานต่างๆ มีการสนับสนุนการทำงานของกลไกตรวจสอบภาคประชาชน และมีการปรับปรุงระบบการตรวจสอบภายใน เป็นต้น

ข้อเสนอเรื่องการบริหารทรัพยากรบุคคลท้องถิ่น

ข้อเสนอจัดตั้งคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้มีคณะกรรมการ 1 คณะเป็นองค์กรกลางในการบริหารงานบุคคลเรียกว่า คณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น (กถ.) เป็นผู้ออกหลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล และมีหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินการก่อนมีคำสั่งแต่งตั้งลงโทษ หรือให้ข้าราชการ พ้นจากตำแหน่งว่าเป็นไปด้วยความถูกต้องเป็นธรรม

ข้อเสนอจัดตั้งคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (กพถ.) เป็นผู้ตรวจสอบการใช้ดุลพินิจเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของผู้บังคับบัญชา หากพบว่าการมีคำสั่งใดใดเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลนั้นไม่เป็นธรรม กพถ. มีอำนาจสั่งเปลี่ยนแปลง ยกเลิก เพิกถอน และเยียวยาแก่ผู้เสียหายได้ เพื่อเป็นหลักประกันให้แก่ข้าราชการมีความเชื่อมั่นในระบบคุณธรรม

ข้อเสนอให้มีหน่วยงานกลางเพียงหน่วยงานเดียวในการสอบแข่งขัน คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้มีหน่วยงานกลางเพียงหน่วยงานเดียวในการสอบแข่งขัน และการสอบเลื่อนชั้น เลื่อนตำแหน่ง เพื่อสรางมาตรฐานคุณภาพข้าราชการ และเป็นการส่งเสริมให้บุคคลที่มีความรู้ความสามารถได้รับความเสมอภาคในโอกาสที่ได้รับการบรรจุแต่งตั้ง หรือเลื่อนย้ายตำแหน่งอย่างเท่าเทียมกัน

ข้อเสนอให้ภาคประชาชนอยู่ในกระบวนการบริหารทรัพยากรบุคคล เช่น ให้ภาคประชาชนเป็นองค์ประกอบหนึ่งในคณะอนุกรรมการระดับจังหวัด การประเมินผลสัมฤทธิ์ในการปฏิบัติราชการเพื่อกำหนดค่าตอบแทนหรืองานที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างอัตรากำลังให้คำนึงถึงการประเมินความพึงพอใจของประชาชน

ข้อเสนอเรื่องปฏิรูปกฎหมายเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่น

คณะกรรมาธิการฯ เสนอให้มีพระราชบัญญัติที่จำเป็นต้องตราขึ้นใหม่ เพื่อให้สอดคล้องกับร่างรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจและการบริหารงานท้องถิ่น จำนวน 4 ฉบับ ดังนี้

1. พระราชบัญญัติการกระจายอำนาจแห่งชาติ พ.ศ. .... จะบัญญัติความหมาย แนวคิด หลักการบริหาร ความรับผิดชอบ อำนาจหน้าที่องค์การบริหารท้องถิ่นแต่ละประเภทและรูปแบบ ความสัมพันธ์ระหว่างองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น การทำแผนและสัญญาแผนปฏิบัติราชการ แหล่งรายได้ ฐานภาษี การจัดสรรเงินอุดหนุนแก่องค์การบริหารส่วนท้องถิ่น มาตรฐานการบริการสาธารณะ การกำกับติดตาม การมีส่วนร่วมและการตรวจสอบของประชาชน และองค์กรกำหนดและบริหารนโยบายการกระจายอำนาจ

2. พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .... จะบัญญัติประเภท รูปแบบ โครงสร้าง อำนาจหน้าที่ การบริหารงาน การบริหารเงิน การบริหารบุคคล การกำกับดูแล การมีส่วนร่วมและการตรวจสอบโดยองค์กรประชาชน การรายงาน และการรับผิดในผลงานปฏิบัติ

3. พระราชบัญญัติการบริหารบุคคลขององค์การบริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... จะบัญญัติระบบการบริหารงานบุคคลและพัฒนาองค์กร โครงสร้างการบริหารงานบุคคลและพัฒนาองค์กรในระดับประเทศ ระดับภาค และระดับจังหวัด กลไกและกระบวนการบริหารงานบุคคล กระบวนการพัฒนาองค์กร มาตรฐานคุณธรรมจริยธรรมของผู้บริหาร สมาชิกสภาองค์การบริหารท้องถิ่น และข้าราชการองค์การบริหารท้องถิ่น

4. พระราชบัญญัติการเงินการคลังองค์การบริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... ทางคณะกรรมาธิการฯ เห็นว่าสมควรเป็นกฎหมายอีกฉบับ แม้ว่าจะมีการระบุถึงเรื่องที่มารายได้และฐานภาษีขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นไว้ในกฎหมายกระจายอำนาจแล้วก็ตาม จะบัญญัติหลักการและวินัยการเงินและการคลังขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น ที่มารายได้ ประเภทภาษีท้องถิ่น การกำหนดอัตราภาษีท้องถิ่นแต่ละประเภท การจัดทำงบประมาณประจำปี ระบบบัญชีขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น การควบคุมความเสี่ยง การตรวจบัญชี การรายงานสถานะทางการเงินประจำปี

อ่าน 'จับตา': “จับตาปฏิรูป : รายได้ของอปท.”  
http://www.tcijthai.com/tcijthainews/view.php?ids=5555

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์
www.facebook.com/tcijthai

ป้ายคำ