ปัญหาสิ่งแวดล้อมในประเทศไทยมีความหลากหลายและสลับซับซ้อน เชื่อมโยงประเด็นสังคมอื่น ๆ สูงขึ้นเรื่อย ๆ ขณะที่กฎหมายหลักด้านสิ่งแวดล้อมอย่าง พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน กลับดูประหนึ่งว่าจะก้าวตามไม่ทันสถานการณ์

ดังเช่นกรณีกองทุนสิ่งแวดล้อมซึ่งจัดตั้งขึ้นภายใต้กฎหมายดังกล่าว ที่มีวัตถุประสงค์การใช้จ่ายเงินเพื่อกิจการด้านสิ่งแวดล้อม ขณะนี้กำลังอยู่ในสภาพที่เงินร่อยหรออย่างหนักหน่วง ณ วันที่ 30 กันยายน 2556กองทุนฯ มีเงินเหลืออยู่เพียง 2,686,715,655 บาท จากที่มีเงินกว่าหมื่นล้านบาท น.ส.สุชญา อัมราลิขิต ผู้อำนวยการสำนักงานกองทุนสิ่งแวดล้อม กล่าวว่า หากยังไม่มีเงินเติมเข้ามา เงินกองทุนสิ่งแวดล้อมจะหมดภายใน 2 ปี

เงินตั้งต้นไม่เคยเพิ่ม

ก่อนจะไปสู่คำตอบว่า เหตุใดเงินกองทุนสิ่งแวดล้อมจึงหดหายจนเกือบหมด ต้องย้อนกลับไปดูแหล่งที่มาของเงินในมาตรา 22 ของกฎหมาย ซึ่งระบุไว้ 7 แหล่งที่มา ประกอบด้วย

• เงินกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงตามจำนวนที่นายกรัฐมนตรีกำหนด 4,500 ล้านบาท
• เงินที่โอนมาจากเงินทุนหมุนเวียนเพื่อการพัฒนาสภาพแวดล้อมและคุณภาพชีวิต 500 ล้านบาท
• เงินค่าบริการและค่าปรับที่จัดเก็บตามกฎหมายนี้ประมาณ 5 ล้านบาท
• เงินอุดหนุนจากรัฐบาลเป็นครั้งคราว ซึ่งได้รับจากงบประมาณปี 2536-2538 อีก 1,250 ล้านบาท
• เงินจากดอกผลและผลประโยชน์ใด ๆ ที่เกิดจากกองทุนนี้ 5,461 ล้านบาท
• เงินหรือทรัพย์สินอื่นที่ได้รับจากภาคเอกชนทั้งในและต่างประเทศ รัฐบาลต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ
• เงินอื่น ๆ ที่ได้รับมาเพื่อดำเนินการกองทุนนี้

ซึ่งกองทุนฯ ไม่ได้รับเงินจากสองส่วนหลังนี้เลย

นอกจากนี้ น.ส.สุชญากล่าวว่า ยังมีเงินที่กู้ในนามของประเทศจากธนาคารเพื่อความร่วมมือระหว่างประเทศแห่งญี่ปุ่น หรือ เจบิก (JBIC) 2,718 ล้านบาท และเงินทุนหมุนเวียนเพื่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตอีก 500 ล้านบาท รวมเงินรายได้ทั้งหมดจนถึงปี 2556 ประมาณ 14,434 ล้านบาท และเงินทั้งหมดนี้เป็นเงินตั้งต้นที่ไม่เคยได้รับเพิ่มเติมอีกเลย เว้นแต่รายได้ที่เก็บจากค่าบริการโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) (หรือเงินค่าบริการและค่าปรับที่จัดเก็บตามกฎหมาย) ที่หักส่วนหนึ่งคืนกองทุนประมาณ 5 ล้านบาท บวกกับดอกเบี้ยอีกประมาณ 100 ล้านบาทในช่วง 4-5 ปีนี้เท่านั้น

ส่วนวัตถุประสงค์ดั้งเดิมของกองทุนสิ่งแวดล้อม มุ่งเน้นสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการสร้างระบบบำบัดน้ำเสียและระบบกำจัดขยะ ส่วนนี้คิดเป็นวงเงิน 9,381 ล้านบาท (ข้อมูลปี 2555) เมื่อบวกกับในส่วนที่ปล่อยกู้แก่เอกชนและเงินช่วยเหลืออุดหนุนกิจการเกี่ยวกับการส่งเสริและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมด้วยแล้ว กองทุนสิ่งแวดล้อมปล่อยเงินออกไปทั้งสิ้น 12,873 ล้านบาท

20 ปีใช้งบประมาณสนับสนุนไปแล้วกว่าหมื่นล้าน

อย่างไรก็ตามจากการตรวจสอบข้อมูลพบว่า โครงการและงบประมาณที่ได้รับการสนับสนุนจากกองทุนสิ่งแวดล้อม ตั้งแต่ปี 2535 ถึงวันที่ 30 ก.ย.2556 รวมทั้งสิ้น 16 ปี มีการอนุมัติเงินกองทุนสิ่งแวดล้อมไปแล้วทั้งสิ้นจำนวน 13,785 ล้านบาท จากวงเงินที่ได้รับการสนับสนุนจากแหล่งเงินมาเข้ากองทุนสิ่งแวดล้อม รวม 14,413.59 ล้านบาท

ทั้งนี้คณะกรรมการกองทุนสิ่งแวดล้อม ได้พิจารณาจัดสรรเงินให้กับโครงการต่างๆ ดังนี้ 1.เงินอุดหนุนเพื่อจัดทำระบบบำบัดน้ำเสียและระบบกำจัดของเสียของส่วนราชการ หรืออปท.รวมทั้งสิ้น 104 โครงการ จำนวนเงินอนุมัติ 9,381 ล้านบาท 2.เงินกู้สำหรับภาคเอกชนในการป้องกันหรือควบคุมหรือขจัดมลพิษจากกิจกรรม จำนวน 27 โครงการ รวมวงเงินอนุมัติ 1,077.53 ล้านบาท

3.เงินช่วยเหลือและอุดหนุนกิจการใด ๆ ที่เกี่ยวกับการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่กรรมการสิ่งแวดล้อม 141 โครงการ รวมวงเงิน 3,097.84 ล้านบาท 4.เงินบริหารกองทุนสิ่งแวดล้อม 229 ล้านบาท รวม 13,785 ล้านบาท เท่ากับว่าปัจจุบันมีวงเงินคงเหลือเพียง 628 ล้านบาทเท่านั้น

เงินที่จ่ายแทบไม่เคยได้กลับคืน

ขณะที่ รศ.ดร.อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา อาจารย์ประจำคณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ และหัวหน้าโครงการศึกษา ‘โครงการเสริมสร้างศักยภาพด้านการเงินของกองทุนสิ่งแวดล้อมตามมาตรา 22 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535’ ระบุว่า ปัญหาจุดนี้ตั้งต้นจากเหตุที่ว่า กฎหมายมิได้เขียนถึงแหล่งที่มาอย่างชัดเจนว่า ต้องมีแหล่งเงินเติมเข้ากองทุนสิ่งแวดล้อมอย่างต่อเนื่อง เงินกองทุนฯ จึงเป็นเงินที่ให้ครั้งเดียวในปี 2535

กราฟฟิก : ชนากานต์ อาทรประชาชิต

และแม้ว่าในมาตรา 93 จะกำหนดให้ อปท. จัดเก็บค่าบริการน้ำเสียและของเสีย แล้วหักส่งเงินหรือค่าปรับที่เก็บได้ให้แก่กองทุนฯ ตามหลักการ Polluter Pay Principle หรือ PPP หรือหลักการผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย แต่ในทางปฏิบัติกลับมีอปท.เพียงไม่กี่แห่ง ที่ส่งเงินคืนกองทุนสิ่งแวดล้อม ส่วนใหญ่ไม่ยอมเก็บจากประชาชนในท้องที่เพราะกลัวเสียคะแนนเสียง

            “กับอีกเหตุผลหนึ่งคือตัวระบบบำบัดที่สร้างขึ้นไม่สามารถใช้งานได้จริง เกิดจากทั้งเรื่องทางเทคนิคและการคอร์รัปชั่น ทำให้ตัวระบบที่ลงทุนไปใช้ไม่ได้ แบบนี้ก็เจอเยอะ” ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม กล่าว

แหล่งข่าวคนหนึ่งซึ่งเคยทำงานเกี่ยวกับกองทุนสิ่งแวดล้อมเปิดเผยว่า ในอดีตเงินกองทุนฯ ยังมีอยู่มาก แต่มักถูกฝ่ายการเมืองกดดันให้มีการจ่ายเงินกองทุนฯ ไหลไปยังพื้นที่ของตนในนามของโครงการต่าง ๆ ซึ่งปัจจุบันการแทรกแซงตรงนี้ลดน้อยลง เนื่องจากเงินกองทุนฯ เหลือไม่มาก

ภาษีสิ่งแวดล้อมทางออกที่ยั่งยืน

ทางออกที่จะให้กองทุนสิ่งแวดล้อมมีชีวิตอยู่ต่อไป หลายฝ่ายพุ่งเป้าไปที่การเก็บภาษีสิ่งแวดล้อม โดยต้องมีการเขียนกติกาให้นำส่งเงินส่วนหนึ่งจากภาษีสิ่งแวดล้อมเติมเข้าสู่กองทุนฯ ซึ่งจะเป็นแหล่งรายได้ที่ชัดเจนและยั่งยืนกว่าที่เป็นมาในอดีต อย่างไรก็ตาม ก่อนหน้านี้ในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เป็นนายกรัฐมนตรี มีความพยายามออกกฎหมายเกี่ยวกับเรื่องนี้ แต่ถูกคัดค้านจนทำให้กฎหมายแท้งไปในที่สุด น.ส.สุชญากล่าวว่า

            “เราเห็นด้วยอย่างยิ่งกับภาษีสิ่งแวดล้อม เพราะเมื่อต้องเอาเงินของรัฐไปจัดการสิ่งแวดล้อม แม้จะมีกฎหมายให้ผู้ประกอบการจัดการอยู่แล้ว โดยที่แต่ละรายอาจจะปล่อยไม่เกินค่ามาตรฐาน แต่เมื่อหลาย ๆ รายรวมกัน มันก็อยู่ในสิ่งแวดล้อม ซึ่งเราต้องมีการตรวจวัด ฟื้นฟู รักษา จึงควรมีการบังคับจัดเก็บ จะมากน้อยขึ้นกับว่า...เช่น กฎหมายบังคับให้คุณปล่อยค่าความสกปรกลงน้ำได้ไม่เกินระดับนี้ แต่ถ้าคุณมีเทคโนโลยีที่ดี ทำให้ปล่อยความสกปรกลงน้ำต่ำกว่าระดับที่กำหนด คุณก็จะเสียภาษีลดลง เป็นต้น”

งานศึกษาของ ดร.อดิศร์ก็เสนอว่า ควรเก็บภาษีสิ่งแวดล้อม อย่างไรก็ตาม ควรจำกัดขนาดของกองทุนฯ ไม่ให้มีขนาดใหญ่เกินไป ดร.อดิศร์มีทัศนะว่า เหตุผลที่ไม่ควรมีขนาดใหญ่เกินไป เพราะจะทำให้สูญเสียโอกาสที่จะนำเงินก้อนดังกล่าวไปใช้ประโยชน์ด้านอื่น และหากดำเนินการโครงการสำคัญ ๆ แล้ว เงินที่มากเกินอาจไปลงกับโครงการระดับรอง ซึ่งทำให้เกิดการใช้เงินอย่างขาดประสิทธิภาพ

            “เมื่อปล่อยให้มีเงินเข้ากองทุนมากๆ กระทรวงการคลังไม่ค่อยชอบ เพราะเงินหลุดจากระบบงบประมาณ ผมเสนอว่า ในอนาคตกองทุนควรมียอดเงินเป้าหมายสักยอดหนึ่ง ผมเสนอไปประมาณหมื่นล้าน ถ้าเงินภาษีเข้ามาไม่ถึงก็เก็บไปเรื่อยๆ แต่ถ้าปีไหนเกิน ส่วนที่เกินก็ตัดเข้ากระทรวงการคลัง หากเวลาผ่านไป อยากขอเพิ่มจึงค่อยแก้กฎหมาย” ดร.อดิศร์กล่าว

ต้องปรับกฎหมายให้สอดคล้องและเชื่อมโยง

ถึงกระนั้นการมีกฎหมายว่าด้วยภาษีสิ่งแวดล้อมก็ใช่ว่าจะคลี่คลายปัญหาโดยตัวมันเอง เนื่องจากที่ผ่านมากฎหมายสิ่งแวดล้อมเผชิญอุปสรรคในด้านการบังคับใช้ ที่ชัดเจนที่สุดคือกฎหมายสิ่งแวดล้อมไม่สามารถใช้กับกรณีที่มีกฎหมายเฉพาะอื่นๆ ได้ เช่น โรงงานที่อยู่ในนิคมอุตสาหกรรมดูแลโดยกฎหมายการนิคมฯ ทำให้ติดขั้นตอนต่างๆ กว่าจะทำการเก็บภาษีจากผู้ก่อมลพิษได้ เหตุนี้ทางคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) จึงกำลังปรับปรุงกฎหมายสิ่งแวดล้อมให้สัมพันธ์ เชื่อมโยงกับกฎหมายฉบับอื่นๆ และสามารถทำงานได้จริง

            “เวอร์ชั่นเดิมต้องขออนุญาตองค์กรที่ทำหน้าที่ตามกฎหมายอื่นก่อน กฎหมายสิ่งแวดล้อมถึงจะเข้าไปแทรกแซงได้ แต่ในทางปฏิบัติหน่วยงานราชการมักไม่ทำ อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติบอกว่า ให้กระทรวงทรัพย์ฯ รายงานต่อคณะกรรมการฯ ถ้าหน่วยงานอื่นไม่ปฏิบัติหน้าที่ดูแลสิ่งแวดล้อมตามกฎหมาย แต่ที่ผ่านมาแทบไม่มีเคสนี้เลย หน่วยงานราชการจะไม่กล่าวหากันเอง ไม่ฟ้องกันเอง ตัวกฎหมายฉบับปี 2535 จึงติดขัดในการบังคับใช้ ดังนั้น เราต้องไปแก้พื้นฐานนี้ให้เข้าไปจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อมโดยข้ามกฎหมายอื่นได้บ้างในภาวะเร่งด่วน หรือในเวลาอันสมควรไม่ปล่อยให้ล่าช้า” บัณฑูร กล่าว

ปรับเปลี่ยนบทบาทของกองทุน

นอกจากเรื่องแหล่งที่มาของเงินแล้ว งานศึกษาดังกล่าวยังเสนอว่า ภาระหน้าที่ของกองทุนฯ ควรมีการปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับบริบท โดยไม่ควรเน้นการสร้างระบบบำบัดน้ำเสีย-ของเสียของ อปท. เนื่องจากปัจจุบัน อปท. ได้รับเงินอุดหนุนตามกฎหมายกระจายอำนาจอยู่แล้ว

แต่ควรเน้นเป้าหมายระยะสั้นเช่นการอุดหนุนและให้กู้แก่โครงการจัดการส่งเสริมและรักษาสิ่งแวดล้อมของหน่วยงานรัฐหรือภาคเอกชน และการชดเชยผู้เสียหายหรือผู้ได้รับผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม ในกรณีที่หาผู้กระทำผิดไม่ได้ ในส่วนเป้าหมายระยะยาว กองทุนฯ ควรเน้นการสนับสนุนด้านการศึกษาวิจัยด้านสิ่งแวดล้อม การช่วยเหลือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบสำหรับการฟ้องร้องและดำเนินคดีผู้กระทำผิด การช่วยเหลือเยียวยาแก่ผู้ด้อยโอกาสที่ได้รับผลกระทบจากมลพิษ รวมถึงการฟื้นฟูปัญหาการปนเปื้อนมลพิษในระยะยาว

ตรงจุดนี้ด้าน น.ส.สุชญามีความเห็นต่างว่า ไม่เห็นด้วยกับการชดเชยผู้เสียหาย กรณีที่หาผู้กระทำผิดไม่ได้ หากเป็นการชดเชยโดยไม่มีกระบวนการหาผู้กระทำผิด เพราะผู้ที่ทำให้เกิดความเสียหายควรเป็นผู้ชดเชยโดยหลักสากล แต่ทางกองทุนฯ จะชดเชยในเบื้องต้น

              “ถามว่าประเทศไทยกระบวนการหาผู้กระทำผิดตรงนี้ชัดหรือยัง มีแต่การชดเชย แต่ผู้กระทำผิดลอยนวลไปเรื่อยๆ เราจึงคิดว่าจุดนี้ยังไม่พร้อมในช่วงนี้ ชดเชยเห็นด้วย แต่ต้องผูกไปกับกระบวนการหาผู้กระทำผิดที่เข้มงวด” สุชญา กล่าว

ในส่วนของบัณฑูร เพิ่มเติมว่า กองทุนสิ่งแวดล้อมควรปรับบทบาทเพื่อตอบโจทย์การส่งเสริมกิจกรรมภาคประชาชนให้มีความตื่นตัว เข้มข้นขึ้น สร้างการมีส่วนร่วมในการดูแลสิ่งแวดล้อม หรืออาจจะไปไกลถึงขั้นใช้เงินกองทุนเพื่อทำอีไอเอภาคประชาชน

สุดท้ายคือการปรับสถานะของกองทุนสิ่งแวดล้อม โดยขึ้นตรงกับกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ยกสถานะเป็นนิติบุคคลหรือเป็นหน่วยงานรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ เพื่อสร้างระยะห่างจากการเมือง ส่วนคณะกรรมการกองทุนฯ ควรมีสัดส่วนของคนนอกภาครัฐอย่างน้อยครึ่งหนึ่งหรือมากกว่า และกำหนดความชัดเจนของผู้ทรงคุณวุฒิว่ามาจากสาขาใดบ้าง เช่น เศรษฐศาสตร์ การมีส่วนร่วม รัฐศาสตร์ เพื่อให้มีมุมมองที่หลากหลายมากขึ้น และให้คณะกรรมการชุดนี้เป็นผู้แต่งตั้งผู้จัดการกองทุน จากเดิมที่ให้อธิบดีกรมบัญชีกลางเป็นผู้จัดการกองทุน

น.ส.สุชญาเปิดเผยว่า กองทุนสิ่งแวดล้อมตั้งเป้าว่า ในปี 2557 กองทุนจะจัดสรรงบสนับสนุนออกไป 1,100 ล้านบาท ปี 2558 อีก 1,200 ล้านบาท และในปี 2559 อีก 1,300 ล้าน ซึ่งการขับเคลื่อนและกระบวนการปรับปรุงกฎหมาย จะทันท่วงทีก่อนที่เงินกองทุนจะหมดหรือไม่ ต้องติดตามกันต่อไป

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์

www.facebook.com/tcijthai

ขอบคุณภาพ มือถือต้นไม้

http://www.mradio.in.th/mradio/wp-content/uploads/2013/06/p81431461213.jpg

ภาพหยดน้ำ

http://www.rsunews.net/userfiles/images/environment%201.jpg