1. กฎหมายว่าด้วยการกระทำทุจริตในต่างประเทศ Foreign Corrupt Practice Act 1977 (FCPA)

เนื่องด้วยมีเรื่องอื้อฉาวเกี่ยวกับการทุจริตต่างๆ มากมาย ส่งผลให้ประเทศสหรัฐอเมริกาออกกฎหมายเพื่อเอาผิดกับบุคคลในประเทศของตนที่ไปกระทำการทุจริตในต่างประเทศ คือ Foreign Corrupt Practice Act 1977 (FCPA) ขึ้นในปี 1977 ซึ่งโดยหลักแล้วกฎหมายฉบับนี้เอาผิดกับการกระทำของหน่วยธุรกิจที่ไปลงทุนในต่างประเทศแล้วกระทำการทุจริตกับเจ้าหน้าที่รัฐในประเทศนั้นเพื่อให้หน่วยธุรกิจของตนได้รับประโยชน์

หลังจากที่กฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้แล้ว รัฐสภามีความยากลำบากในการบังคับใช้กฎหมายระหว่างการจ่ายเงินที่ต้องห้ามและการจ่ายเงินที่สามารถทำได้จึงได้มีการแก้ไขกฎหมายในปี 1988 เพื่อระบุให้ชัดเจนถึงจุดประสงค์เดิมในการออกกฎหมายฉบับนี้ โดยระบุชัดเจนถึงการจ่ายเงิน 2 ประเภทที่ไม่ถือเป็นความผิด ว่า หากเป็นการจ่ายเงินเพื่อให้ได้มาซึ่งการกระทำโดยปกติทั่วไปของรัฐบาล (routine government action) ก็ไม่ถือเป็นความผิด นอกจากนั้นยังกำหนดข้อต่อสู้ (affirmative defense) ว่าหากการจ่ายเงินนั้นเป็นการจ่ายเงินที่ชอบด้วยกฎหมายของประเทศนั้นๆ หรือค่าใช้จ่ายโดยสุจริตที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการส่งเสริมผลิตภัณฑ์ บริการ ทำสัญญา หรือชำระหนี้ตามสัญญากับรัฐบาลต่างประเทศหรือตัวแทนก็อาจหลุดพ้นความรับผิดได้

มีการแก้ไขกฎหมายนี้อีกครั้งในปี 1998 ทำให้กฎหมายฉบับปัจจุบันจึงไม่ได้ห้ามเฉพาะการจ่ายเงินให้แก่เจ้าหน้าที่รัฐต่างประเทศเพียงเพื่อจูงใจให้กระทำการหรือไม่กระทำการในหน้าที่เพื่อให้ได้มาหรือคงไว้ซึ่งธุรกิจหรือดำเนินธุรกิจแก่บุคคลใดๆ เท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงการให้เงินเพื่อประกันความได้เปรียบที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายในการได้มาหรือคงไว้ซึ่งธุรกิจด้วย กระนั้นก็ยังคงข้อยกเว้นไว้ตามที่เคยแก้ไขในปี 1988

2. อนุสัญญาขององค์การนานาประเทศแห่งภาคพื้นอเมริกาเพื่อต่อต้านการทุจริต Inter-American Convention Against Corruption (IACAC)

กิจกรรมการต่อต้านการทุจริตของสหรัฐได้ขยายตัวไปยังทวีปอเมริกา โดยองค์การรัฐอเมริกัน หรือ The Organization of American States (OAS) ได้หยิบประเด็นการทุจริตเป็นวาระตั้งแต่ปี 1994 จนกระทั่งทำอนุสัญญา IACAC ขึ้น มีผลใช้บังคับใช้แก่รัฐภาคีเมื่อปี ค.ศ.1997 โดยในปีเดียวกันได้มีการรับรองใช้แผนต่อต้านการทุจริตครบวงจร(Comprehensive Plan against Corruption) โดย OAS จะให้การสนับสนุนแก่รัฐสมาชิกและให้ร่วมมือกับประชาชนของแต่ละประเทศ และองค์การระหว่างประเทศต่างๆ รวมถึงธนาคารโลก, Inter-American Development Bank และ OECD ที่จะป้องกันและปราบปรามการทุจริต

อนุสัญญานี้ได้กำหนดมาตราการป้องกันการทุจริตตั้งแต่ต้น หลักเกณฑ์ว่าด้วยเขตอำนาจการดำเนินคดี ลักษณะของการกระทำทุจริต สินบนข้ามชาติ การร่ำรวยผิดปกติ ความผิดข้างเคียงที่เกี่ยวพันซึ่งกระทำโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ การส่งผู้ร้ายข้ามแดน ตลอดจนการช่วยเหลือและร่วมมือกันระหว่างประเทศภาคี โดยเฉพาะมาตรการในการตรวจสอบและติดตามเอาทรัพย์สินกลับคืน นอกจากนี้ยังให้ส่งเสริมให้รัฐบาลจัดการกับการทุจริตภายในด้วย

อย่างไรก็ตาม งานวิจัย....กล่าวว่า จุดอ่อนของอนุสัญญานี้ที่เห็นได้ชัดได้แก่ (1) บทบัญญัติเรื่องวิธีการป้องกันถูกร่างขึ้นมาโดยใช้ถ้อยคำที่กินความกว้าง เพื่อให้สามารถตีความได้ในลักษณะเดียวกัน รวมไปถึงทำให้สามารถปฏิบัติตามบทบัญญัติดังกล่าวได้ (2) ข้อบังคับการแทรกแซงธุรกิจต่างๆ จำกัดอยู่ที่บทบัญญัติการติดสินบนข้ามชาติและไม่มีมาตรฐานเฉพาะสำหรับการแทรกแซง (3) ขาดมาตรการบังคับในเขตอำนาจรัฐ) และ (4) การมีบทบัญญัติที่ชัดแจ้งเกี่ยวกับข้อสงวนแม้จะใช้จริงน้อยก็ตาม

นอกจากนี้ ยังมีกลไกการติดตามผลการปฏิบัติตามอนุสัญญานี้คือ Follow-Up Mechanism for the Implementation of the Inter-American Convention Against Corruption (MESICIC) เป็นกลไกส่งเสริมให้ประเทศสมาชิก OAS ที่ให้สัตยาบันอนุสัญญา IACAC แล้ว ปฏิบัติและติดตามข้อผูกมัดที่กำหนดในอนุสัญญา โดยกลไกยังอำนวยความสะดวกในกิจกรรมความร่วมมือด้านเทคนิคต่างๆ เช่น มีการแลกเปลี่ยนข้อมูล ประสบการณ์ตลอดจนการแนวทางปฏิบัติที่ดีที่สุด รวมทั้งการทำให้เป็นหนึ่งเดียวกันซึ่งบทบัญญัติแห่งกฎหมาย

3. อนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการให้สินบนแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศในกิจการธุรกิจระหว่างประเทศ The Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions

องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ Organization for Economic Co-operation and Development (OECD)ได้ทำอนุสัญญานี้ ซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อปี ค.ศ.1999

ลักษณะสำคัญของอนุสัญญานี้ ได้แก่ (1) การมีขอบเขตที่เจาะจงแน่ชัด (2) มีการให้สัตยาบันอย่างกว้างขวาง (3) มีระบบที่ดูจะเข้มงวดอย่างยิ่ง (apparently rigorous system) (4) มีการใช้ถ้อยคำในอนุสัญญา (term of convention) อย่างกว้างๆ มุ่งเน้นให้ OECD Working Group เป็นเสมือนกรอบสำหรับระบบการติดตามและส่งเสริมการนำไปใช้ปฏิบัติตามอนุสัญญาอย่างเต็มที่

มีข้อสังเกตว่า อนุสัญญาของ OECD เรียกร้องให้รัฐสมาชิกตรากฎหมายภายในบัญญัติให้ผู้ให้สินบน (ซึ่งโดยปกติจะเป็นผู้ลงทุนต่างชาติ) แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศให้มีความผิดอาญา แต่มิได้กำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ทุจริตมีความผิดอาญาด้วย ดังนั้น การดำเนินคดีอาญากับเจ้าหน้าที่ของรัฐจึงเป็นเรื่องของกฎหมายภายในของรัฐที่เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้นมีสัญชาติ ซึ่งอยู่นอกขอบเขตของอนุสัญญาของ OECD

กล่าวอีกนัยหนึ่งอนุสัญญาของ OECD นั้น เป็นการเอาผิดเฉพาะ "ผู้ให้" เท่านั้น แต่มิได้เอาผิดกับ "ผู้รับ"

4. อนุสัญญาของสภายุโรปเรื่องกฎหมายอาญาว่าด้วยการทุจริต The Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption

เป็นอนุสัญญาเกี่ยวกับการทุจริตฉบับแรกที่คณะมนตรีของยุโรป (The Council of Europe) ทำขึ้น อนุสัญญานี้ได้ถูกรับข้อบทของสนธิสัญญา (adopted) จากรัฐภาคีเมื่อวันที่ 27 มกราคม 1997 และจะเริ่มมีผลใช้บังคับหลังจากที่มีรัฐภาคีให้การสัตยาบันครบ 14 ประเทศแล้ว

อนุสัญญาฉบับนี้ได้กำหนดให้การทุจริตเป็นความผิดอาญา รวมถึงการให้สินบนแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐและการให้สินบนในบริษัทเอกชนด้วย

ลักษณะสำคัญคือ (1) มีขอบเขตกว้างในด้านการครอบคลุมทั้งภาครัฐ เอกชน และกรณีข้ามชาติซึ่งเกี่ยวข้องกับการให้สินบนของเจ้าหน้าที่รัฐต่างชาติสมาชิกสภาต่างชาติเจ้าหน้าที่ขององค์การระหว่างประเทศ ผู้พิพากษา และเจ้าหน้าที่ของศาลระหว่างประเทศ (2) ขอบเขตการให้กิจกรรมใดเป็นการทำให้เป็นความผิดทางอาญาแคบ โดยมุ่งเน้นที่กรณีการให้สินบนและการรับสินบนเท่านั้น

5. อนุสัญญาของสภายุโรปเรื่องกฎหมายแพ่งว่าด้วยการทุจริต The Council of Europe Civil Law Convention on Corruption

เป็นอนุสัญญาเกี่ยวกับการทุจริตฉบับที่สองของคณะมนตรีของยุโรป โดยรัฐภาคีได้รับข้อบทของสนธิสัญญาเมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน 1999 อนุสัญญานี้ได้เรียกร้องให้รัฐภาคีตรากฎหมายภายในรองรับมาตรการเยียวยาความเสียหายทางแพ่ง ให้กับบุคคลที่ได้รับความเสียหายจากการทุจริต และจะต้องให้บุคคลดังกล่าวสามารถปกป้องพิทักษ์สิทธิและผลประโยชน์ได้ เช่นเดียวกับอนุสัญญาฉบับแรก อนุสัญญาฉบับที่สองจะเริ่มมีผลใช้บังคับหลังจากที่มีรัฐภาคีให้การสัตยาบันครบ 14 ประเทศ

ลักษณะคือ (1) เป็นความพยายามแรกในการจำกัดความกฎระเบียบระหว่างประเทศร่วมสำหรับการฟ้องร้องพลเมืองในกรณีการทุจริต (2) เป็นเครื่องมือผุกพันตามกฎหมายและครอบคลุมกรณีทั้งภาครัฐและเอกชน (3) ขอบเขตแคบกว่าอนุสัญญาของสภายุโรปเรื่องกฎหมายอาญาว่าด้วยการทุจริต เพราะเน้นเฉพาะการให้สินบนและการกระทำที่คล้ายกันเท่านั้น

ที่สำคัญคือมีข้อบทปกป้องลูกจ้างผู้ให้ข้อมูลการทุจริต เพื่อความมั่นใจในความถูกต้องของบัญชี การตรวจสอบบัญชีภาคเอกชนและความร่วมมือระหว่างประเทศ และทำให้การควบคุมการทุจริตส่วนหนึ่งผู้เสียหายดำเนินการด้วยตัวเอง

นอกจากนี้ ทางสภายุโรปยังได้มีกลไกที่เรียกว่า Group of States against Corruption (GRECO) โดยทำหน้าที่ตรวจสอบให้รัฐสมาชิกปฏิบัติให้เป็นไปตามพันธกรณีที่ระบุไว้ในอนุสัญญาทั้งสองฉบับ

6. อนุสัญญาของสหภาพแอฟริกันว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต African Union Convention on Preventing and Combating Corruption

The African Union (OAU) (เดิมชื่อ The Organization of African Unity) ได้รับการรับรองในปี 2005 วัตถุประสงค์หลักของอนุสัญญานี้ได้แก่ การเสริมสร้างประสานความร่วมมือระหว่างประเทศ เพื่อกระชับกลไกการป้องกันและปราบปรามการทุจริตให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น และทำให้กฎหมายภายในของรัฐสมาชิกมีความประสานสอดคล้องกันมากขึ้นด้วย

รวมทั้งการกำหนดให้การทุจริตเป็นความผิดอาญา โดยในอนุสัญญาฉบับนี้มาตรา 4 นี้ได้ให้ตัวอย่างของการทุจริตอย่างกว้างคือหมายถึง ผู้ทำการทุจริตนั้นมีได้ทั้งผู้ให้และผู้รับ และผู้ที่เข้าข่ายที่จะทำการทุจริตได้นั้นมีได้ทั้งเจ้าหน้าที่ของรัฐและบุคคลที่ทำงานในภาคเอกชนด้วย

ลักษณะสำคัญของอนุสัญญา คือ (1) การมีขอบเขตกว้างและครอบคลุมทั้งการให้สินบนและการรับสินบน การค้าอิทธิพลการได้มาโดยมิชอบด้วยกฎหมาย การปกปิดทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำทุจริต (2) มีข้อกำหนดกว้างครอบคลุมและอยู่ในลักษณะที่ดูจะมีผลผูกพัน (3) รัฐสมาชิกเริ่มดำเนินการด้านการบัญญัติข้อกฎหมายและมาตรการอื่นๆ เพื่อสร้าง “Convention’s offence” โดยสร้างความแข็งแกร่งให้แก่มาตรการการควบคุมระดับชาติเพื่อให้เกิดความมั่นใจว่าการก่อตั้งและดำเนินการของบริษัทต่างชาติในอาณาเขตของรัฐนั้นๆ จะกระทำตามบทบัญญัติกฎหมายของชาติ อีกทั้งมีการจัดตั้งหน่วยงานอิสระเพื่อต่อต้านการทุจริตระดับชาติและการผ่านกฎหมายคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลและพยาน ตลอดจนกฎหมายว่าด้วยบทลงโทษการให้รายงานเกี่ยวกับการทุจริตอันเป็นเท็จด้วย (4) อนุสัญญานี้มีลักษณะครบวงจร และมีการใช้ประโยคถ้อยคำที่อยู่ในลักษณะเป็นพันธกรณีแบบบังคับให้ต้องปฏิบัติตาม

7. อนุสัญญาขององค์การสหประชาชาติเพื่อต่อต้านการทุจริต The United Nations Convention Against Corruption

องค์การสหประชาชาติได้จัดทำร่างอนุสัญญานี้และได้มีการรับรองข้อบทของสนธิสัญญาร่างดังกล่าวเมื่อวันที่ 31 ตุลาคม ค.ศ.2003 ประกอบด้วย 8 บรรพ รวมทั้งสิ้น 71 มาตรา ขอบเขตการบังคับใช้ของอนุสัญญาฉบับนี้ค่อนข้างครอบคลุม โดยจะเริ่มตั้งแต่มาตรการการป้องกัน การสืบสวน การดำเนินคดีอาญา การอายัดทรัพย์และการริบทรัพย์ โดยเฉพาะในเรื่องของมาตรการการป้องกัน

อนุสัญญาฉบับนี้ได้กำหนดมาตรการและความร่วมมือระหว่างประเทศในอันที่จะป้องกันและปรามปราบการทุจริตในรูปแบบต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นในด้านของการส่งเสริมให้ประชาชน องค์กรภาคเอกชน (NGOs) เข้ามามีส่วนร่วมในการป้องกันและปรามปราบการทุจริต การให้หลักประกันที่จะให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลต่างๆ ได้ การส่งเสริม และการรักษาสิทธิในการค้นหา ได้รับ ตีพิมพ์ และเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับการทุจริต เป็นต้น

ประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ อนุสัญญาฉบับนี้ได้ใช้บังคับทั้งภาครัฐและภาคเอกชน และมีการกล่าวถึงเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนทั้งในภาครัฐและภาคเอกชนด้วย สำหรับมาตรการป้องกันในภาครัฐนั้นได้เน้นเรื่อง หลักความรับผิดชอบ ความโปร่งใส รวมทั้งกระบวนการคัดเลือก การจ้าง และการให้ความดีความชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในขณะที่ภาคเอกชนเป็นเรื่องของการรับสินบน หรือการยักยอกทรัพย์สิน เงินทุน หรือหลักทรัพย์ขององค์กรเอกชน  ทั้งนี้ ได้เน้นการประสานความร่วมมือระหว่างองค์กรของรัฐและหน่วยงานเอกชน รวมทั้งจัดให้มีประมวลจริยธรรมภายในองค์กรด้วย

ประเด็นที่น่าสนใจของการทุจริตในองค์กรเอกชนก็คือ อนุสัญญานี้ได้กำหนดให้รัฐภาคีต้องจัดหากลไกการสืบสวนคดีอาญาตามกฎหมายภายในที่เหมาะสมเพื่อมิให้มีการอ้างเรื่อง "ความลับของธนาคาร" (Bank secrecy) มาเป็นอุปสรรคของการสืบสวน

นอกจากนี้แล้ว อนุสัญญาฉบับนี้ยังได้เรียกร้องให้รัฐภาคีกำหนดให้ การยักยอก การฟอกเงิน การให้สินบน ไม่ว่าจะให้แก่รัฐบาลตนเองหรือรัฐบาลต่างชาติที่เกี่ยวกับการประกอบธุรกิจให้เป็นความผิดอาญาด้วย

ธนาคารโลก

นอกจากอนุสัญญาข้างต้นแล้ว ธนาคารเพื่อการฟื้นฟูและการพัฒนา(International Banking for Reconstruction and Development : IBRD) หรือที่รู้จักกันดีว่า ธนาคารโลก(World Bank) ซึ่งมีสถานะเป็นทบวงการชำนาญพิเศษ(Specialized Agency) ขององค์การสหประชาชาติ(United Nations) ก็ยังได้จัดทำแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจัดซื้อและการให้กู้เงินที่มีชื่อว่า The Bank"s 1996 Guideline for Procurement under IBRD Loans and IDA Credits และ The Bank"s 1997 Guideline for Selection and Employment of Consultant under IBRD Loans and IDA Credits เนื่องจากธนาคารโลกได้ปล่อยเงินกู้ให้กับประเทศกำลังพัฒนาในโครงการต่างๆ หลายโครงการแต่ละโครงการก็มีมูลค่าหลายพันล้านดอลลาร์ ซึ่งเงินส่วนใหญ่ก็มาจากประเทศที่พัฒนาแล้ว

ดังนั้น ธนาคารโลกจึงเกรงว่าเงินกู้มหาศาลดังกล่าวจะมีการฉ้อราษฎร์บังหลวงจากนักการเมืองและเจ้าหน้าที่ ธนาคารโลกจึงได้จัดทำแนวปฏิบัติขึ้นมา และที่ผ่านมาธนาคารโลกได้มีการตรวจพบหลายบริษัทที่พัวพันกับการทุจริต ซึ่งธนาคารโลกก็ได้ตัดสิทธิมิให้บริษัทนั้นเข้ามามีส่วนในโครงการต่อไปของธนาคารโลก

อย่างไรก็ตาม แนวปฏิบัติ(guideline) ของธนาคารโลกนี้ไม่มีสถานะเป็นอนุสัญญา

*******************************************

ที่มา

กฎหมายป้องกันการคอรัปชั่นในต่างประเทศของสหรัฐอเมริกา โดย นายผาสุก เจริญเกียรติ วารสารกฎหมายเปรียบเทียบศาลยุติธรรม ปีที่ 4 ฉบับที่ 1 พ.ศ.2555

รายงานวิจัยเรื่อง การศึกษาพันธกรณีและความพร้อมของประเทศไทยในการปฏิบัติตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 โดย ศ.แสวง บุญเฉลิมวิภาส และคณะ สำนักงานป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

หนังสือพิมพ์มติชน วันที่ 12 ตุลาคม พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9712

e-Journal USA ตอน การเปลี่ยนวัฒนธรรมการทุจริต ฉบับเดือนธันวาคม 2549