การพ้นตำแหน่งประธานคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย ของ ดร.วีรพงษ์ รามางกูร เมื่อวันที่ 31 กรกฏาคม 2556 ที่ผ่านมา เนื่องจากมีอายุครบ 70 ปี กลายเป็นเส้นทางให้ ดร.อำพน กิตติอำพน เลขาธิการคณะรัฐมนตรี ก้าวขึ้นมาเป็นประธานบอร์ดแบงค์ชาติแทน ตามมติคณะกรรมการสรรหาประธานธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ที่มี นายศุภรัตน์ ควัฒน์กุล อดีตปลัดกระทรวงการคลัง เป็นประธาน เมื่อวันที่ 6 สิงหาคม

ด้วยเส้นทางการเติบโตของ ดร.อำพน และความใกล้ชิดกับฝ่ายการเมือง จึงเลี่ยงไม่ได้ที่จะถูกมองว่า เขาถูกส่งเข้ามาเพื่อแทรกแซงการทำงานของแบงค์ชาติหรือไม่? รวมถึงความต้องการแก้ไข พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ.2551 เนื่องจากที่ผ่านมาแนวทางนโยบายการเงินของแบงค์ชาติ มักไม่เป็นไปตามความประสงค์ของฟากการเมือง โดยเฉพาะวิวาทะเรื่องดอกเบี้ยในช่วงที่ผ่านมา

อีกทั้ง พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย ให้ความเป็นอิสระในการทำงานของแบงค์ชาติไว้ค่อนข้างสูง คือที่มาของความไม่พอใจของรัฐบาลที่ไม่สามารถกำกับทิศทางดอกเบี้ยให้สอดคล้องกับแนวนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาล ‘รัฐอิสระ’ กลายเป็นคำที่รัฐบาลใช้เรียกแบงค์ชาติ การขึ้นเป็นประธานบอร์ดแบงค์ชาติของ ดร.อำพลจึงถูกจับตามอง

ทศวรรษ 30 แบงค์ชาติถูกการเมืองแทรกแซงหนัก

โดยทั่วไป นโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลทุกรัฐบาลมักมุ่งเน้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ทว่า การปล่อยให้เศรษฐกิจเดินหน้าอย่างรวดเร็ว ก็สุ่มเสี่ยงต่อความไร้เสถียรภาพ ภารกิจของแบงค์ชาติจึงเป็นการใช้นโยบายการเงินเพื่อคุมอัตราเงินเฟ้อและรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ตรงกันข้าม หากเศรษฐกิจชะลอตัว แบงค์ชาติก็สามารถใช้นโยบายการเงินเพื่อเสริมนโยบายการคลังได้เช่นกัน ความเป็นอิสระของแบงค์ชาติจึงมีความสำคัญต่อเศรษฐกิจ

ม.ร.ว.ปรีดิยาธร เทวกุล อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ในยุคที่ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ คือผู้ที่ขอเสนอให้เกิดการแก้ไข พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ.2551 เพราะนับตั้งแต่วิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 ความพยายามสร้างเกราะป้องกันความเป็นอิสระของแบงค์ชาติไม่เคยประสบความสำเร็จ ต้องใช้เวลาถึง 11 ปี กว่ากฎหมายดังกล่าวจะออกมาได้ในสถานการณ์ที่ไม่ใช่บรรยากาศแบบประชาธิปไตย นั่นเพราะบทเรียนปี 2540 ชัดเจนว่า การที่แบงค์ชาติโอนอ่อนตามนักการเมืองมีเดิมพันที่สูงเกินกว่าจะยอมรับได้

กล่าวได้ว่า ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ เป็นผู้ที่วางบรรทัดฐานการทำงาน และความเป็นอิสระของแบงค์ชาติเอาไว้ค่อนข้างสูง แม้ส่วนหนึ่งจะเป็นผลจากการที่มีรัฐบาลเผด็จการทหารคอยหนุน เนื่องจากต้องการเร่งพัฒนาเศรษฐกิจตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติก็ตาม แต่ด้วยความซื่อตรงและต้นทุนของ ดร.ป๋วย จึงเป็นการยากที่ฝ่ายทหารและการเมืองจะเข้าแทรกแซงแบงค์ชาติได้โดยง่าย

แต่พอเริ่มเข้าสู่ทศวรรษ 2530 สิ่งที่ ดร.ป๋วย ปูไว้ก็เริ่มสั่นคลอน แบงค์ชาติถูกการเมืองแทรกแซงหนักข้อขึ้นเรื่อยๆ นุกูล ประจวบเหมาะ ผู้ว่าฯ แบงค์ชาติ ถูกสมหมาย ฮุนตระกูล ปลดจากตำแหน่งในปี 2527 กำจร สถิรกุล ขึ้นนั่งคุมวังบางขุนพรหมแทน แต่ก็ถูกประมวล สภาวสุ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังขณะนั้น ปลดในปี 2533 เพราะความขัดแย้งด้านการกำหนดอัตราดอกเบี้ย และนั่นคือครั้งแรกในประวัติศาสตร์ที่แบงค์ชาติถูกแทรกแซงการกำหนดนโยบายทางการเงิน อย่างไรก็ตาม การทำงานของกำจรก็ถูกสื่อและเจ้าหน้าที่แบงค์ชาติมองไปในแง่ลบ เนื่องจากถูกมองว่าลู่ตามลมและอ่อนแอเกินไปที่จะต้านการแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง

‘วิจิตร’ กับแบงค์ชาติในยุคตกต่ำ

ชวลิต ธนะชานันท์ จึงขึ้นดำรงตำแหน่งผู้ว่าฯ แบงค์ชาติคนที่ 15 ในวันที่ 6 มีนาคม 2533 และเกษียณอายุในเดือนกันยายนปีเดียวกัน และในปีนี้เองที่ความตกต่ำของแบงค์ชาติปรากฏชัดเจน

ขณะที่ ชวลิต ยังนั่งตำแหน่งผู้ว่าฯ แบงค์ชาติ วิจิตร สุพินิจ ได้รับการแต่งตั้งเป็นรองผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ในวันที่ 4 เมษายน 2533 ทั้งที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน ที่ผ่านมาแบงค์ชาติจะมีรองผู้ว่าฯ ได้เพียงตำแหน่งเดียว แต่ด้วยการที่มีสายสัมพันธ์อันดีกับกลุ่มบ้านพิษณุโลกของ พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น วิจิตร สุพินิจ จึงขึ้นเป็นรองผู้ว่าฯ ได้ใช้สายสัมพันธ์ดังกล่าวทำให้ พล.อ.ชาติชาย ชะลอการส่งชื่อให้โปรดเกล้าฯ ออกไป 2 สัปดาห์ และผลักดันให้เกิดการตีความกฎหมายแบงค์ชาติในขณะนั้นเพื่อให้สามารถมีรองผู้ว่าฯ คนที่ 2 ได้ ทั้งนี้ก็เพื่อจะใช้ตำแหน่งรองผู้ว่าฯ แบงค์ชาติเป็นหลักอ้างอิงความอาวุโสสำหรับการขึ้นเป็นผู้ว่าฯ แบงค์ชาติต่อไปในอนาคต ซึ่งวิจิตรก็ใช้สายสัมพันธ์กับบ้านพิษณุโลกอีกครั้งในการผลักดันตนเองขึ้นนั่งคุมวังบางขุนพรหม แม้ว่าชวลิตมิได้เสนอชื่อของเขา แต่รัฐมนตรีคลังในขณะนั้น ซึ่งก็คือ ดร.วีรพงษ์ รามางกูร ต่างหากที่เป็นผู้เสนอชื่อวิจิตรให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา

6 ปีที่วิจิตรอยู่ในตำแหน่งผู้ว่าฯ แบงค์ชาติ กล่าวได้ว่า สร้างความร้าวลึกให้แก่แบงค์ชาติอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน อันเป็นผลจากการเล่นการเมืองภายใน โดยเฉพาะการปลดเอก กมล คีรีวัฒน์ จากรองผู้ว่าฯ แบงค์ชาติ เมื่อวันที่ 26 ธันวาคม 2538 ขณะเดียวกันก็เป็นที่สังเกตได้ว่า ไม่มีความขัดแย้งด้านนโยบายระหว่างแบงค์ชาติและกระทรวงการคลังเลยในยุคของวิจิตร

เอาใจการเมือง

เมื่อมาจากการเมือง วิจิตรจึงต้องโอนอ่อนตามความต้องการของฝ่ายการเมือง เกี่ยวกับนโยบายการเปิดเสรีทางการเงินและการลดการควบคุมทางการเงินลง โดยเขาเป็นผู้ผลักดันให้เกิดการก่อตั้งกิจการวิเทศธนกิจ (Bangkok International Banking Facilities-BIBF) ในปี 2536ทำให้เงินกู้ระยะสั้นไหลทะลักเข้าสู่ประเทศไทย ขณะที่แบงค์ชาติกลับไม่ยอมให้มีอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัว ทั้งที่โดยหลักการแล้ว หากธนาคารกลางของประเทศใดเปิดให้เงินทุนสามารถเคลื่อนย้ายได้โดยเสรี แต่ไม่ปรับระบบอัตราแลกเปลี่ยนเป็นแบบลอยตัว การกำกับนโยบายการเงินจะขาดประสิทธิผล

ไม่เพียงการบริหารงานที่ผิดพลาดเท่านั้น วิจิตรยังถูกมองอย่างเคลือบแคลงว่า อาจมีผลประโยชน์ทับซ้อน กรณีถือหุ้นในบริษัทเงินทุนซึ่งเป็นบริษัทลูกของธนาคารนครหลวงไทย และยังเป็นผู้อนุมัติให้บริษัทลูกดังกล่าวเข้าตลาดหลักทรัพย์ อีกทั้งยังถูกสื่อตั้งข้อสังเกตถึงความสนิทสนมกับเกริกเกียรติ ชาลีจันทร์ กรรมการผู้จัดการใหญ่ ธนาคารกรุงเทพพาณิชยการ ซึ่งมีการรายงานว่า วิจิตรทำการเบิกเงินเกินบัญชีจากธนาคาแห่งนี้ถึง 3 ครั้งโดยไม่มีหลักทรัพย์ค้ำประกัน

ธนาคารกรุงเทพพาณิชยการยังเป็นสถาบันการเงินที่ปล่อยเงินกู้ 36,000 ล้านบาท ให้แก่นักการเมืองกลุ่ม 16 ซึ่งเป็นกลุ่มการเมืองกลุ่มใหญ่ในพรรคชาติไทยที่เป็นพรรครัฐบาลในขณะนั้น โดยประเมินสินทรัพย์ค้ำประกันสูงเกินจริง ทั้งที่แบงค์ชาติมีหน้าที่ตรวจสอบ แต่กลับหละหลวมในกรณีนี้

เมื่อกระแสข่าวเชิงลบประดังเข้าใส่อย่างต่อเนื่อง ในที่สุด วิจิตรจึงลาออกจากตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ในวันที่ 2 กรกฎาคม 2539 โดยรัฐบาลเลือกเริงชัย มะระกานนท์ เข้ามารับตำแหน่งต่อ แต่สถานการณ์ขณะนั้นก็ไปไกลเกินกว่าจะเยียวยาได้เสียแล้ว ในที่สุดก็ต้องประกาศลอยตัวค่าเงินบาทในวันที่ 2 กรกฎาคม 2540 และเป็นจุดเริ่มวิกฤตต้มยำกุ้ง

11 ปี จึงแก้กฎหมายแบงค์ชาติสำเร็จ

ปี 2541 ม.ร.ว.จตุมงคล โสณกุล ขึ้นเป็นผู้ว่าฯ แบงค์ชาติต่อจาก ชัยวัฒน์ วิบูลย์สวัสดิ์ นอกจากความพยายามฟื้นฟูเศรษฐกิจและการปรับโครงสร้างการทำงานของแบงค์ชาติแล้ว อีกหนึ่งภาระกิจสำคัญคือการสลัดแบงค์ชาติออกจากอิทธิพลของการเมือง

รัฐบาลประชาธิปัตย์มีความพยายามแก้ไข พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย แต่เป็นการแก้ไขเพื่อต้องการรวมบัญชีของแบงค์ชาติเพื่อชดเชยการขาดดุลทางบัญชี ซึ่งกฎหมายเดิมและ พ.ร.บ.เงินตรา พ.ศ.2501 ห้ามไว้ อีกประเด็นหนึ่งคือความเป็นอิสระของแบงค์ชาติจากกระทรวงการคลัง โดยทางแบงค์ชาติต้องการให้ตัดเนื้อหาที่ให้กำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังมีอำนาจกำกับดูแลการทำงานโดยรวมของแบงค์ชาติ, กำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังปลดผู้ว่าฯ แบงค์ชาติได้ และรัฐบาลสามารถกู้เงินจากธนาคารเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณได้ โดยต้องชำระคืนภายใน 1 ปี แต่แบงค์ชาติเห็นว่าควรคืนภายใน 3 เดือน ไม่ใช่ 1 ปี

เมื่อฝ่ายการเมืองต้องการ แต่แบงค์ชาติไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขในประเด็นเหล่านี้ จึงต้องคัดค้านด้วยกลวิธีต่างๆ ในที่สุด รัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ยอมถอย

ปี 2544 รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ขึ้นกุมบังเหียนประเทศ สั่งปลด ม.ร.ว.จตุมงคล ออกจากตำแหน่ง และแต่งตั้ง ม.ร.ว.ปรีดิยาธร เป็นผู้ว่าฯ แบงค์ชาติต่อ แต่ถึงจะเป็นบุคคลที่รัฐบาลทักษิณแต่งตั้ง แต่ ม.ร.ว.ปรีดิยาธรก็เกือบจะถูกปลดเช่นกัน กรณีที่แบงค์ชาติตรวจพบการปล่อยสินเชื่อผิดวัตถุประสงค์ของธนาคารกรุงไทย จำนวน 9,900 ล้านบาท แก่เครือกฤษดามหานคร และมีการโอนเงินจำนวน 100 ล้านบาท ให้แก่คนใกล้ชิด พ.ต.ท.ทักษิณ ที่ช่วยให้บริษัทสามารถกู้เงินได้ โดยแบงค์ชาติบังคับให้ธนาคารกรุงไทย จัดชั้นเงินกู้ก้อนนี้เป็นหนี้เสีย แม้ว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจะไม่เห็นด้วยก็ตาม

ข้างต้นเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งของความขัดแย้งระหว่างแบงค์ชาติและรัฐบาล ที่ดำรงอยู่ท่ามกลางความไม่เป็นอิสระและต้องเผชิญแรงกดดันจากฝ่ายการเมือง

11 ปี หลังวิกฤตปี 2540 พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย จึงมิได้รับการเสนอให้แก้ไขโดย ม.ร.ว.ปรีดิยาธร โดยวางกลไกป้องกันการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองเอาไว้ เพื่อป้องกันความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นซ้ำรอยประวัติศาสตร์ แต่ด้วยบรรยากาศทางการเมืองเช่นปัจจุบัน และการขึ้นเป็นประธานแบงค์ชาติของ ดร.อำพน กิตติอำพน ก็ชวนให้คิดและติดตามว่าจะเกิดอะไรขึ้นกับธนาคารแห่งประเทศไทย

ขอบคุณภาพประกอบข่าวจาก Google

(อ้างอิงจากงานศึกษาเรื่อง ‘รัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ จากกำเนิดทุนนิยมนายธนาคารถึงวิกฤตเศรษฐกิจ 2540’ โดย ผศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย)

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์

www.facebook.com/tcijthai