ศึกชัตดาวน์และวิกฤตเพดานหนี้สหรัฐฯ

กานต์ ยืนยง 7 ต.ค. 2556

คือ ในช่วงกลางเดือนตุลาคมนี้ (ราววันที่ 17 ตุลาคม) งบประมาณรายจ่ายของสหรัฐฯ จะชนเพดานหนี้ที่กำหนดเอาไว้ หากสภาคองเกรสไม่อนุมัติการเพิ่มเพดานหนี้อีก รัฐบาลสหรัฐฯ จะผิดนัดชำระหนี้ ไม่ว่าจะเป็นรายจ่ายประจำ และที่สำคัญคือดอกเบี้ยพันธบัตรสหรัฐฯ เรื่องนี้หากเกิดขึ้นจริงคงมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลกทำให้เศรษฐกิจโลกซบเซาครั้งใหญ่พอ ๆ กับเหตุการณ์ในช่วงทศวรรษ 1930 และคงมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

อันที่จริงทั้งสองเรื่องของสหรัฐฯ นี้ มีปัญหาคาราคาซังมานาน เป็นผลมาจากการที่สหรัฐอเมริกา มีการขาดดุลงบประมาณมาก และขาดดุลทุกปี มีเฉพาะช่วงรัฐบาลบิล คลินตัน ที่สามารถแก้ปัญหานี้ได้ในชั่วระยะหนึ่ง แต่ก็กลับมาขาดดุลงบประมาณอีกในรัฐบาล จอร์จ ดับบลิว บุช ซึ่งจำเป็นต้องใช้งบประมาณในการทำสงครามการก่อการร้ายในอิรักและอัฟกานิสถาน นอกจากการใช้เงินเพื่อทำสงคราม สหรัฐฯ ยังประสบปัญหาการขาดดุลการค้ากับประเทศในแถบเอเชีย โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศจีน ทั้งนี้เพราะผลิตภัณฑ์ราคาถูกของจีนได้เข้าไปตีตลาดสหรัฐฯ เป็นจำนวนมาก สหรัฐฯ โทษจีนว่าตั้งใจใช้นโยบายกดค่าเงินให้ต่ำกว่าปกติเพื่อให้สามารถขายของราคาถูกกว่าปกติไปยังต่างประเทศอยู่ได้ ซึ่งอันที่จริงสินค้าของจีนก็มีราคาถูกอยู่แล้วเพราะมีต้นทุนแรงงานต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศพัฒนาแล้วอื่น ๆ

(ภาพจาก http://www.whitehouse.gov)

สหรัฐฯ เคยประสบปัญหาเรื่องนี้มาครั้งหนึ่งในช่วงทศวรรษที่ 70 และ 80 กับประเทศญี่ปุ่น แต่สหรัฐฯ ใช้ข้อตกลงพลาซ่า (The Plaza Accord) กดดันให้ญี่ปุ่นขึ้นค่าเงินเยน ซึ่งญี่ปุ่นก็ยอมตกลง (ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลที่ญี่ปุ่นรู้สึกเกรงใจสหรัฐฯ เพราะเป็นพันธมิตรสำคัญก็ดี หรือเป็นเพราะสหรัฐฯ มีฐานทัพอยู่ที่เกาะโอกินาว่า และเคยเป็นผู้สยบญี่ปุ่นด้วยระเบิดนิวเคลียร์สองลูกมาก่อนที่ฮิโรชิมาและนางาซากิก็ดี) ญี่ปุ่นใช้วิธีแก้เกมโดยการ ย้ายฐานการผลิตออกนอกประเทศไปยังประเทศสี่เสือเอเชีย และประเทศนิกส์ (Newly industrialized country) ประเทศไทยเองก็เป็นสมาชิกอยู่ในกลุ่มนี้ด้วย จึงทำให้เศรษฐกิจประเทศเหล่านี้โตขึ้นอย่างก้าวกระโดด ผลพวงอย่างหนึ่งของการนี้คือ บริษัทโทรคมนาคมได้รับโอกาสไปรับสัญญาสัมปทานจากทั้ง องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย และการสื่อสารแห่งประเทศไทย เพื่อขยายโครงข่ายโทรศัพท์มือถือ และโทรศัพท์พื้นฐาน จนทำให้เกิดจตุรยักษ์โทรคมนาคม และหนึ่งในนั้นคือบริษัท เอไอเอส (ที่ตอนนี้เปลี่ยนชื่อไปเป็นอินทัช) และกลายเป็นฐานการเงินของคุณทักษิณ ชินวัตร และพรรคไทยรักไทยในเวลาต่อมา

อย่างไรก็ตาม จีนไม่ใช่ญี่ปุ่น จีนไม่ใช่ผู้แพ้สงครามโลกครั้งที่สองแต่อยู่ในฐานะพันธมิตรหลักที่ได้รับชัยชนะจึงมีที่นั่งอยู่ในเก้าอี้สมาชิกถาวรของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ ที่ประกอบไปด้วย สหรัฐอเมริกา, อังกฤษ, ฝรั่งเศส, รัสเซีย, และจีน อีกทั้งจีนยังมีแผนพัฒนากองทัพให้ทันสมัยและมีขีดความสามารถที่จะรับมือกับสหรัฐอเมริกา ที่สำคัญจีนก็เป็นประเทศมหาอำนาจที่มีอาวุธนิวเคลียร์อยู่ในมือ มาตรการกดดันแบบเดียวกับญี่ปุ่นจึงไม่สามารถใช้ได้

สหรัฐฯ โดยธนาคารกลางจึงใช้มาตรการทางการเงินนอกแบบ ที่เรียกว่าผ่อนคลายเชิงปริมาณ (Quantitative Easing) ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจปี 2008 มาตรการนี้ถูกคิดขึ้นโดยธนาคารกลางของประเทศญี่ปุ่น เพื่อแก้ปัญหาในช่วงเศรษฐกิจซบเซาของตนเป็นเวลายาวนาน มาตรการนี้ใช้ประกอบกับการลดดอกเบี้ยนโยบาย (ดอกเบี้ยระยะสั้น) ลงไปที่เกือบศูนย์ (0 – 0.25 %) ในขณะเดียวกันธนาคารกลางก็เข้าซื้อพันธบัตรทั้งของรัฐบาล และตราสารหนี้ที่มีปัญหาของสถาบันการเงินเอกชนด้วย มาตรการนี้ไม่เพียงแต่อัดฉีดเงินเข้าไปยังสถาบันการเงิน ทั้งที่เป็นธนาคารและที่ไม่ใช่ธนาคาร ทำให้สถาบันการเงินเหล่านั้นไม่ล้มลง แต่ก็คาดว่าสถาบันการเงินและนักลงทุนเหล่านั้น จะนำเงินที่ได้ไปลงทุนและปล่อยสินเชื่อต่อไปในระบบการเงินปกติด้วย แต่ในความเป็นจริงเงินส่วนใหญ่ถูกนำไปลงทุนในประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ในตลาดหุ้นและตลาดอสังหาริมทรัพย์ ทำให้เกิดปัญหาเงินเฟ้อในประเทศเหล่านั้น เนื่องจากเหตุผลที่ว่าต้นทุน (อัตราดอกเบี้ย) ในสหรัฐฯ ต่ำกว่าต้นทุนหรืออัตราดอกเบี้ยในประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ การนำเงินจากสหรัฐฯ ไปลงทุนจึงได้ผลตอบแทนจากทั้งส่วนต่างอัตราดอกเบี้ย และส่วนต่างของราคาเพราะมีการปรับเพิ่มราคาเมื่อมีเงินทุนไหลเข้ามากขึ้น นี่ยังไม่รวมผลตอบแทนที่ได้กำไรจากส่วนต่างของอัตราแลกเปลี่ยนค่าเงินอีกทอดหนึ่ง (นี่เรียกว่า dollar carry trade) เพราะการทำเช่นนี้จะผลักให้อัตราแลกเปลี่ยนค่าเงินของประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่เหล่านั้นสูงขึ้น

(ภาพจาก http://www.whitehouse.gov)

เพื่อรักษารายได้ประเทศจากการส่งออก ธนาคารกลางของประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่เหล่านั้นพยายามเข้าแทรกแซงอัตราแลกเปลี่ยนค่าเงินท้องถิ่นของตนเอง (หรือเรียกว่าเข้าทำ sterilization) เพื่อไม่ให้ค่าเงินท้องถิ่นของตนเองแข็งค่าเกินไปจนกระทั่งสูญเสียความสามารถในการแข่งขัน ยิ่งประเทศที่ยังมีเศรษฐกิจที่พึ่งแรงงานอย่างเข้มข้น (labor intensive economy) ยังไม่สามารถยกระดับเศรษฐกิจไปเป็นเศรษฐกิจที่มีความเข้มข้นในการใช้ทุน (capital intensive economy) ก็ยิ่งต้องแทรกแซงเพราะส่วนต่างกำไร (margin) มีอยู่น้อย ปัญหาของธุรกิจส่งออกที่มีส่วนต่างกำไรน้อยพวกนี้อยู่ได้ เพราะอาศัยการว่าจ้างค่าแรงราคาถูกเป็นหลัก เมื่อส่วนต่างของค่าเงินกินส่วนต่างกำไรที่ตนเคยมีจากการกดค่าแรงเอาไว้จึงขาดทุนได้ง่าย แต่ยิ่งแทรกแซงก็ยิ่งขาดทุนธนาคารกลางท้องถิ่นของประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่เหล่านั้นจึงมีข้อจำกัดในการแทรกแซง ที่สุดก็ต้องปล่อยให้ค่าเงินท้องถิ่นของตนแข็งค่าขึ้น ค่าเงินบาทของไทยในช่วงดังกล่าวแข็งค่าขึ้นสูงถึง 29 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐ เศรษฐกิจในประเทศเกิดใหม่เหล่านี้จึงประสบปัญหาการชะลอตัว เนื่องจากรายได้จากการส่งออกลดลง และเมื่อค่าเงินแข็งค่าขึ้นก็ยิ่งนำเข้าสินค้าทุนมากขึ้น (เช่นเครื่องจักรและน้ำมันดิบ) เพราะรู้สึกว่าสามารถซื้อของเหล่านั้นได้ในราคาที่ถูกลง ทำให้ยิ่งมีการขาดดุลการค้าหนักเข้าไปอีก

ส่วนประเทศสหรัฐฯ นั้นค่าเงินดอลลาร์สหรัฐฯ ต่ำลงโดยเปรียบเทียบก็สามารถส่งออกได้มากขึ้น มาตรการทางการคลังและการเงินจากการอัดฉีดเงินของทางการ ก็ยิ่งช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจให้ฟื้นตัวได้มากขึ้น แนวโน้มนี้ดีขึ้นจนถึงขนาดที่ว่า นายเบน เบอร์นังเค่ ออกมาประกาศเมื่อช่วงเดือนมิถุนายนว่า ธนาคารกลางสหรัฐฯ อาจพิจารณาลดการใช้ QE ลง (QE tapering) ตลาดการเงินเมื่อได้ยินคำประกาศดังกล่าว ก็ต้องแข่งขันกันถอนเงินที่ลงทุนในประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่เหล่านั้นออก แล้วนำกลับไปลงทุนในสหรัฐอเมริกา (เรียกว่า dollar unwind) ส่งผลให้ดัชนีตลาดหุ้นในประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ตกต่ำ เงินทุนไหลออก แต่ผลดีที่คนไม่ค่อยมองกันก็คือ ค่าเงินจะกลับมาอ่อนค่าลง ซึ่งมีผลดีกับภาคส่งออกใหม่ นี่เป็นปัญหาการใช้นโยบายการเงินซึ่งสร้างผลกระทบให้ตลาดการเงินโลกมีความผันผวน ซึ่งควบคุมผลกระทบไม่ได้เหมือนนโยบายการคลัง

ประวัติหนี้สาธารณะของสหรัฐฯต่อ GDP นับตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่สอง (ภาพจาก Wikipedia)

แต่แล้วเมื่อเดือนที่แล้วเบน เบอร์นังเค่ ก็ออกมาประกาศว่า ธนาคารกลางสหรัฐฯ จะยังคงปริมาณการเข้าซื้อพันธบัตรและตราสารหนี้ในระดับเดิมคือราว 8.5 หมื่นล้านดอลลาร์ต่อเดือน หรือคือไม่ลด QE ลงตามที่เคยประกาศไว้ นักลงทุนก็ต้องขนเงินไปลงทุนในประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่กันต่อ แต่ครั้งนี้สถานการณ์ต่างออกไป ถึงแม้เบอร์นังเค่จะไม่พูดออกมาให้ชัด แต่ปัญหาหลักอยู่ที่ ความขัดแย้งในคองเกรส ทั้งการอนุมัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี และการปรับเพิ่มเพดานหนี้ ธนาคารกลางสหรัฐฯ พิจารณาดูแล้วคงมีความเสี่ยงที่จะเกิดปัญหาจากทั้งสองเรื่อง จากเมื่อปี 2011 เบอร์นังเค่ก็เป็นคนแรก ๆ ที่ออกมาเตือนเรื่องให้ระวัง “หน้าผาทางการคลัง” คืองบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลสหรัฐฯ จะหดตัวลงจากเดิมมากเนื่องจากคองเกรสไม่สามารถตกลงกันได้

อันที่จริง คองเกรสไม่เคยอนุมัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้มานานแล้ว ที่ผ่านมาในรอบ 30 ปี สามารถตกลงกันได้เพียงสี่ครั้ง คือปี 1977, 1989, 1995 และ 1997 ที่ผ่านมาเป็นเพียงการใช้งบชั่วคราว (เรียกว่า stopgap budget) ผ่านให้เป็นฉบับ ๆ ไป เพื่อเลี้ยงรายจ่ายของรัฐบาล หรือเรียกมาตรการนี้ว่าการหาทางออกเพื่อให้เกิดความต่อเนื่อง (continuing resolutions หรือ CR) CR อันล่าสุดได้รับการเห็นชอบจากคองเกรสเมื่อวันที่ 28 มีนาคมที่ผ่านมา และหมดอายุเมื่อวันที่ 30 กันยายน เมื่อคองเกรสไม่สามารถอนุมัติ CR ครั้งใหม่ได้ รัฐบาลก็จำเป็นจะต้องประกาศยุติการดำเนินงานบางส่วน (Shutdown)

(ภาพจาก http://www.whitehouse.gov)

ศึกในคองเกรสเกิดขึ้นก็เพราะ สภาสูง หรือวุฒิสภาซึ่งมีพรรคเดโมแครต เป็นเสียงส่วนใหญ่เป็นผู้กลั่นกรองกฎหมาย ไม่เห็นด้วยกับที่สภาล่าง หรือสภาผู้แทนราษฎรที่มีพรรครีพับลิกันเป็นเสียงส่วนใหญ่ เสนอ CR โดยแนบให้เลื่อนการดำเนินการนโยบายประกันสุขภาพแบบใหม่ของโอบามา (ที่เรียกกันว่า Obamacare) ออกไป 1 ปี จากเดิมให้คนเลือกตามกำลังซื้อของตน แต่โอบามาเสนอให้ทุกคนต้องมีประกันสุขภาพ โดยรัฐจะนำภาษีบางส่วนไปอุดหนุน จะเรียกนโยบายนี้ว่านโยบายประกันสุขภาพถ้วนหน้าแบบอเมริกันก็ได้ แน่นอนว่า วุฒิสภาไม่ยอมเพราะนี่เป็นนโยบายหาเสียงของพรรคและประธานาธิบดี และกำหนดการเริ่ม Obamacare ก็คือวันที่ 1 ตุลาคม ซึ่งเป็นระยะเวลาไม่กี่วันในช่วงกำลังต่อรองกัน จึงไม่เห็นความจำเป็นจะต้องถอย ฝ่ายรีพับลิกันพยายามยื่นข้อต่อรองให้เลื่อนการบังคับให้ทุกคนต้องมีประกันสุขภาพ ไม่เช่นนั้นจะต้องเสียค่าปรับ (individual mandate) ออกไปอีก 1 ปี ฟังดูเหมือนยอมผ่อนปรนให้ แต่นักวิเคราะห์มองว่านโยบายนี้ถ้าไม่สามารถบังคับประชาชนอเมริกันทุกคนเข้าโครงการได้ เมื่อมีประชาชนคนใดเจ็บป่วยหรือรู้สึกว่าอาจจะเจ็บป่วย แล้วจะไปซื้อกรมธรรม์ประกันสุขภาพ ก็จะถูกคิดค่าใช้จ่ายในราคาสูง ซึ่งจะมีผลทำให้ระบบการประกันสุขภาพแบบโอบามาล่มลงได้ทั้งระบบ

ดูเหมือนความแตกแยกภายในของอเมริกาครั้งนี้จะร้าวลึก และแทนที่จะเป็นความแตกแยกระหว่างเดโมแครตและรีพับลิกัน ดังที่เราเห็นภายนอก แต่ความเป็นจริงเป็นความแตกแยกภายในพรรครีพับลิกันเอง ระหว่างพวกสายเหยี่ยวที่มีฐานเสียงโดยกลุ่มขวาจัดอย่างพวก Tea Party และพวกรีพับลิกันสายกลาง เป้าหมายของพวกรีพับลิกันสายกลาง เพียงแค่บีบให้รัฐบาลตัดรายจ่ายให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ ยิ่งทำได้ใกล้เคียงกับการที่ไม่ต่อมาตรการตัดภาษี (ซึ่งทำให้รายได้รัฐบาลลดลงไป) จากกฎหมายหลายฉบับ หรือเรียกว่าให้ใกล้กับการตัดค่าใช้จ่ายงบประมาณอัตโนมัติเมื่อไม่ผ่านกฎหมายที่เกี่ยวข้อง Budget sequestration)  ก็ยิ่งประสบความสำเร็จ

แต่ปัญหาคือพวก Tea Party ครั้งนี้เอาจริง หมายถึงพวกนี้ต้องการให้ยกเลิก Obamacare ออกไป เพราะมองว่าโอบามาเป็นพวกปีกซ้ายที่ต้องการขยายขนาดรัฐให้ใหญ่ แทรกแซงตลาด ซึ่งเรื่องนี้ขัดกับจิตวิญญาณที่สนับสนุนผู้ประกอบการและบรรษัทของคนอเมริกัน นี่ยังไม่นับที่มีสมาชิกอีกหลายคนใน Tea party มีความเชื่อแบบทฤษฎีสมคบคิดว่าโอบามาเป็นคนที่มีชาติกำเนิดคลุมเครือ อาจเป็นไปได้ที่เขาเป็นคนมุสลิม มีความเกี่ยวข้องกับขบวนการคอมมิวนิสต์ และกำลังจะทำลายอเมริกา พวก Tea Party นับวันก็ยิ่งกลายเป็นเสียงสำคัญของรีพับลิกันและมีความเข้มแข็งมากขึ้นทุกที นักการเมืองบางคนอย่าง ซาราห์ เพ-ลิน และเท็ด ครูซ ใช้ประโยชน์โดยการดำเนินการทางการเมืองเพื่ออิงเสียงขบวนการนี้ การแก้ปัญหาจึงยิ่งยุ่งยากกว่าที่ควรเป็น

มีการมองกันว่าถึงที่สุด โอบามา อาจจะใช้บทบัญญัติเพิ่มเติมที่ 14 ที่ระบุว่าหนี้ของสหรัฐฯ ที่ถูกต้องตามกฎหมายไม่สามารถถูกตั้งคำถามได้ ในการบังคับการเพิ่มเพดานหนี้ของสหรัฐฯ แต่ดูเหมือนว่าที่ปรึกษาของโอบามาจะออกมาปฏิเสธว่าบทบัญญัติดังกล่าวเป็นอำนาจของคองเกรส ไม่ใช่อำนาจของประธานาธิบดี ซึ่งเท่ากับว่าโยนลูกกลับไปให้คองเกรส อย่างไรก็ตามการเจรจาต่อรองก็คงดำเนินต่อไปตามขอบเหวของวิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหม่ที่อาจกำลังเกิดขึ้น

 

 

ภาพประกอบจาก http://www.whitehouse.gov

 

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์

www.facebook.com/tcijthai

 

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์
www.facebook.com/tcijthai

ป้ายคำ