ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา มีข้อเสนอจากภาคประชาชนและนักวิชาการให้รัฐปฏิรูประบบการจัดการที่ดินมาโดยตลอด เช่น ข้อเสนอให้มีการปฏิรูปองค์กรของรัฐที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการจัดการที่ดิน การปฏิรูประบบสิทธิในที่ดิน การปฏิรูปกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการจัดการที่ดิน การปฏิรูประบบการจัดเก็บภาษีที่ดิน การปฏิรูประบบการใช้ที่ดิน ฯลฯ

 

     แม้ว่าข้อเรียกร้องเหล่านี้จะไม่ได้รับการตอบสนองจากภาครัฐมากเท่าที่ควร แต่ในทางปฏิบัติปรากฏว่าชุมชนท้องถิ่นจำนวนมากได้พัฒนารูปแบบทางเลือกการจัดการที่ดินในลักษณะต่าง ๆ แล้วมากมาย และนำเสนอรูปแบบเหล่านั้นต่อสาธารณะเพื่อให้เป็นรูปธรรมตัวอย่างต่อรัฐและสังคมเพื่อเรียกร้องให้รัฐมีนโยบายสนับสนุนการจัดการที่ดินโดยท้องถิ่นต่อไป 

 

แนวทางการจัดการที่ดินที่พัฒนาโดยชุมชนท้องถิ่น อาจประมวลได้เป็น 3 แนวทางหลัก ดังนี้

1.             การปรับระบบสิทธิการจัดการที่ดินโดยไม่อิงกับระบบกรรมสิทธิ์ตามกฎหมาย

2.             การปฏิรูปกลไก เพื่อกระจายอำนาจการจัดการที่ดิน

3.             การปฏิรูประบบการผลิตและการใช้ที่ดินอย่างยั่งยืน

 

1.การปรับระบบสิทธิในการจัดการที่ดินโดยไม่อิงกับระบบกรรมสิทธิ์ตามกฎหมาย

               

     ภายใต้ระบบเสรีนิยมใหม่การบริหารจัดการที่ดินโดยอิงกลไกตลาดเป็นหลักและทำให้ที่ดินกลายเป็นสินค้า ส่งผลให้เกษตรกรรายย่อยสูญเสียที่ดินทำกินได้อย่างง่ายดาย สภาวะเช่นนี้ทำให้ปัญหาคนยากจนสูญเสียที่ดินไม่สามารถแก้ไขให้สิ้นสุดลงได้ เพราะไม่ว่ารัฐจะจัดสรรที่ดินทำกินให้แก่เกษตรกรรายย่อยมากเท่าใด แต่ด้วยภาวะที่ที่ดินถูกทำให้เป็นสินค้าที่มีราคาตลาดสูงก็จะทำให้เกษตรกรรายย่อยที่มีฐานะทางเศรษฐกิจไม่มั่นคงมีแนวโน้มที่จะขายที่ดินให้แก่นายทุนอยู่นั่นเอง รูปธรรมของข้อเสนอเพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว มีได้หลายลักษณะ เช่น 

 

โฉนดชุมชน

 

     ระบบโฉนดชุมชนเป็นแนวทางเชิงรูปธรรมที่หวังว่าจะช่วยแก้ไขปัญหาการสูญเสียที่ดินของเกษตรกรรายย่อย ป้องกันไม่ให้ที่ดินหลุดมือออกไปจากสมาชิกชุมชน และแก้ไขปัญหาการใช้ที่ดินที่ไม่ตอบสนองความต้องการของชุมชน เนื่องจากหลักการพื้นฐานของระบบโฉนดชุมชนคือการสร้างระบบถ่วงดุลและสนับสนุนระหว่างสิทธิปัจเจกและสิทธิชุมชนในการจัดการที่ดินในชุมชน สิทธิของชุมชนคือสิทธิในการเป็นเจ้าของที่ดิน กล่าวคือชุมชนมีอำนาจในการควบคุมดูแลการใช้ประโยชน์ที่ดินของสมาชิกผู้ใช้ประโยชน์ที่ดินให้อยู่ในหลักเกณฑ์เดียวกัน ควบคุมการซื้อขายเปลี่ยนมือที่ดินเพื่อให้มั่นใจได้ว่าผลประโยชน์ในที่ดินจะตกอยู่กับสมาชิกในชุมชน ไม่ใช่บุคคลต่างถิ่น และเก็บผลประโยชน์จากครัวเรือนที่ใช้ที่ดินเพื่อรวบรวมเป็นกองทุนในการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ของส่วนรวม ส่วนปัจเจกบุคคลซึ่งเป็นสมาชิกกลุ่มปฏิรูปที่ดินจะมีสิทธิการใช้ประโยชน์ที่ดินภายใต้เงื่อนไขกฎเกณฑ์ของชุมชน สิทธินั้นจะคงอยู่ตราบเท่าที่ผู้ถือครองที่ดินมีการใช้ประโยชน์และเคารพกติกาของชุมชนเท่านั้น หากไม่เข้าทำประโยชน์หรือมีการละเมิดข้อตกลง ชุมชนมีสิทธิยึดที่ดินคืนแล้วนำไปให้ผู้อื่นใช้ประโยชน์ต่อไป

 

     รูปแบบของโฉนดชุมชนอาจมีลักษณะคล้ายกับโฉนดที่ดินตามกฎหมายที่มีการระบุแผนที่แสดงขอบเขต ขนาดที่ดิน และผู้ทรงสิทธิ แต่ภายในโฉนดมีการจำแนกรายละเอียดเป็นขอบเขตกรรมสิทธิ์พื้นที่ของสมาชิกรายบุคคลและขอบเขตกรรมสิทธิ์ที่ดินสาธารณะหรือที่ส่วนรวมของชุมชน แต่ละชุมชนอาจพัฒนารูปแบบของโฉนดชุมชนที่แตกต่างหลากหลายกันไป แต่ที่สำคัญกระบวนการออกแบบและจัดทำโฉนดชุมชนต้องเกิดจากการพิจารณาร่วมกันของสมาชิกภายในชุมชน และได้รับการยอมรับจากชุมชนใกล้เคียงเพื่อมิให้มีการอ้างสิทธิซ้อนทับกันจนเกิดเป็นกรณีพิพาทตามมา

 

     นอกเหนือจากตัวเอกสารโฉนดชุมชนแล้ว กระบวนการจัดการที่ดินร่วมของชุมชนเป็นเงื่อนไขหลักที่จะทำให้การปฏิรูประบบการจัดการที่ดินบรรลุเป้าหมาย การจัดการร่วมเริ่มต้นจากการวางแผนและกลไกการจัดการที่ดิน ในแผนฯมีการจำแนกการใช้ของปัจเจกบุคคล แต่สร้างเงื่อนไขกำกับว่าลักษณะการใช้ประโยชน์ และการเปลี่ยนมือที่ดินต้องผ่านการมีส่วนร่วมของชุมชน เพื่อมิให้การใช้ที่ดินของปัจเจกบุคคลไปละเมิดสิทธิของผู้อื่น หรือก่อให้เกิดผลกระทบต่อส่วนร่วม

 

     รัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ (30 ธันวาคม 2550-ปัจจุบัน) ขานรับเสียงเรียกร้องโฉนดชุมชนเป็นอย่างดี ดังปรากฏว่าเมื่อวันที่ 30  ธันวาคม 2551 คณะรัฐมนตรีได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภา ซึ่งในนโยบายเศรษฐกิจว่าด้วยการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจภาคเกษตร ระบุว่ารัฐบาลมีนโยบาย ''คุ้มครองและรักษาพื้นที่ที่เหมาะสมกับการทำเกษตรกรรมที่ได้มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านชลประทานแล้ว เพื่อเป็นฐานการผลิตทางการเกษตรในระยะยาว ฟื้นฟูคุณภาพดิน จัดหาที่ดินทำกินให้แก่เกษตรกรยากจนในรูปของธนาคารที่ดิน และเร่งรัดการออกเอกสารสิทธิ์ให้แก่เกษตรกรยากจนและชุมชนที่ทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐที่ไม่มีสภาพป่าแล้วในรูปของโฉนดชุมชน รวมทั้งสนับสนุนการพัฒนาการเกษตรในรูปของนิคมการเกษตร''

 

     จากนั้น วันที่ 20 ตุลาคม 2552 คณะรัฐมนตรีมีมติผ่านร่าง “ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ.....” (ต่อมาร่างฯ ได้ผ่านมติ ครม.และประกาศใช้เป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ.2553 เรียบร้อยแล้วเมื่อวันที่ 7 มิถุนายน 2553) นายสาทิตย์ วงศ์หนองเตย รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี เปิดเผยว่าตามระเบียบดังกล่าว จะมีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาพิจารณาการให้โฉนดชุมชน ประกอบด้วยฝ่ายการเมือง ฝ่ายนโยบาย และข้าราชการประจำ ซึ่งมีที่มาจากกระทรวงเกษตรฯ กระทรวงคมนาคม กระทรวงมหาดไทย และผู้ทรงคุณวุฒิภาคประชาชน โดยคณะกรรมการดังกล่าวนี้ จะขึ้นตรงกับสำนักนายกรัฐมนตรี  ผู้ได้รับโฉนดชุมชนจะมีสิทธิถือครองที่ดินตามกฎหมายแต่ไม่เกิน 30 ปี โดยมีเงื่อนไขว่าต้องปลูกป่าอนุรักษ์เพิ่มเติม หรือต้องไม่ทำให้ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และจะไม่สามารถนำที่ดินไป จำนอง จำหน่าย จ่ายโอน หรือซื้อขายกรรมสิทธิ์ ขณะนี้มีพื้นที่นำร่องที่จะออกโฉนดชุมชนจำนวน 30 แห่งทั่วประเทศ รวมพื้นที่ 10,000 ไร่ ภายหลังจากคณะกรรมการพิจารณามอบโฉนดชุมชนแล้ว ชุมชนจะต้องไปจัดสรรให้สมาชิกในชุมชนได้เข้าถึงในการเข้าทำกิน และที่อยู่อาศัยอย่างเท่าเทียมกัน โดยชุมชนที่ได้รับสิทธิจะต้องเข้าไปอยู่อาศัยในพื้นที่ไม่ต่ำกว่า 3 ปี

 

     แม้ว่าแนวคิดเรื่องโฉนดชุมชนจะเกิดจากการผลักดันของภาคประชาชน แต่ร่างระเบียบของสำนักนายกรัฐมนตรีร่างขึ้นโดยปราศจากการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน และถูกนักวิชาการและเครือข่ายประชาชนวิพากษ์วิจารณ์ในหลายแง่มุมว่าไม่ได้มีหลักการและแนวทางการปฏิบัติที่จะนำไปสู่การกระจายการถือครองที่ดินซึ่งเป็นโจทย์สำคัญของสังคมไทย ตัวอย่างเช่น

 

     ประเด็นแรก ร่างระเบียบดังกล่าวกำหนดให้มีการออกโฉนดชุมชนในที่ดินของรัฐ เช่น ที่ดินในเขตป่า และที่ราชพัสดุ แต่ไม่ได้กระจายที่ดินที่กระจุกอยู่ในมือของเอกชนมาสู่คนยากจน ทำให้คาดว่าผลจากการดำเนินการดังกล่าวจะไม่แตกต่างไปจากการปฏิรูปที่ดินของรัฐไทยที่ผ่านมาภายใต้กฎหมายปฏิรูปที่ดินที่มีอยู่แล้ว กล่าวคือ เป็นการนำเอาที่ดินในเขตป่ามาปฏิรูปให้เกษตรกร แล้วให้เอกสารสิทธิ์ ส.ป.ก. ซึ่งในที่สุดที่ดินที่ถูกปฏิรูปก็จะหลุดมือจากเกษตรกรไปสู่ผู้ประกอบธุรกิจการเกษตร พ่อค้า  นายทุน หรือชนชั้นกลางทั้งในและต่างถิ่น เพราะเกษตรกรเผชิญกับแรงกดดันทางเศรษฐกิจ ขาดแคลนปัจจัยการผลิต ถูกเอารัดเอาเปรียบในการทำการเกษตรเชิงพาณิชย์ ฯลฯ ทำให้ไม่สามารถดำรงชีพอยู่ได้ด้วยการเกษตร เพราะนโยบายการพัฒนาที่ลำเอียง ไม่ได้ดูแลช่วยเหลือภาคเกษตรกรรมเท่ากับที่ภาคอุตสาหกรรมและบริการ

 

     ประเด็นที่สอง แม้ว่ารัฐจะยอมออกโฉนดชุมชนในที่ดินของรัฐ แต่ก็เป็นเพียงการอนุญาตให้ราษฎรได้ใช้ประโยชน์ที่ดินในที่ดินเพียงชั่วคราวในระยะเวลาไม่เกิน 30 ปี ไม่ต่างอะไรกับหลักเกณฑ์ที่มีอยู่แล้วในการให้เช่าที่ดินราชพัสดุ หรือสิทธิทำกิน (สทก.) ในพื้นที่ป่า ซึ่งไม่ได้ทำให้พวกเขามี “สิทธิที่มั่นคง” เพื่อให้เกิดความมั่นใจในการพัฒนาระบบการผลิตที่ยั่งยืน บทเรียนจากกรณีการเช่าที่ดินราชพัสดุ พบว่า กฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุไม่ได้มีข้อห้ามการเช่าที่ดินของนายทุน ที่ผ่านมาจึงมักเกิดปัญหาว่าคนยากจนเช่าที่ดินอยู่เดิมขายสิทธิการเช่าให้นายทุน แล้วนายทุนก็นำที่ดินนั้นไปให้เช่าช่วงหรือนำไปทำธุรกิจ ซึ่งก็ไม่ได้นำไปสู่การแก้ปัญหาการกระจุกตัวของที่ดิน ยิ่งไปกว่านั้น มาตรการนี้เป็นเพียงระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีที่สามารถเปลี่ยนแปลงยกเลิกได้ง่าย ๆ ไม่ว่าจะโดยรัฐบาลสมัยปัจจุบัน หรือรัฐบาลชุดใหม่ ความไม่มั่นใจในสิทธิเหนือที่ดินเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้ราษฎรอาจตัดสินใจขายสิทธิเหนือที่ดินให้แก่ผู้อื่นได้โดยง่าย ถึงแม้ว่าจะไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินก็ตาม

 

     ประเด็นที่สาม ร่างระเบียบดังกล่าวกำหนดให้ต้องอาศัยอำนาจคณะรัฐมนตรีในการรับรองโฉนดชุมชน และมีแนวโน้มที่ยังคงจะให้อำนาจรัฐในการเข้ามาควบคุมการจัดการที่ดินเหมือนเดิม ซึ่งทำให้เกิดข้อกังขาว่าใครเป็นผู้มีอำนาจอย่างแท้จริงในการบริหารจัดการที่ดินของชุมชน หรือกล่าวได้ว่าระบบโฉนดชุมชนดังกล่าวนี้ไม่ได้นำไปสู่การกระจายอำนาจการจัดการทรัพยากรที่ดินซึ่งเป็นเจตนารมณ์สูงสุดของภาคประชาชนที่ผลักดันให้มีการปฏิรูประบบการบริหารจัดการทรัพยากรในสังคมไทย      

                                                 

     ข้อวิพากษ์วิจารณ์ดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าแนวทางเรื่องโฉนดชุมชนไม่ว่าจะเป็นในระดับการกำหนด หลักเกณฑ์การดำเนินการและในระดับปฏิบัติการจริงยังเป็นประเด็นที่จำเป็นต้องเปิดให้มีการถกเถียงอย่างกว้างขวาง และทดลองดำเนินการเพื่อแสวงหาแนวทางที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพอย่างแท้จริง

 

 2.การปฏิรูปกลไกเพื่อกระจายอำนาจการจัดการที่ดิน

 

     จากกรณีพิพาทและปัญหาความเดือดร้อนด้านที่ดินทำกิน ทำให้เกษตรกรรายย่อยจำนวนมากรวมตัวกันร้องเรียนปัญหาต่อหน่วยงานภาครัฐ และปฏิรูปการจัดการที่ดินด้วยตนเอง โดยเรียกว่า “การปฏิรูปที่ดินโดยชุมชน” ตามหลักการกระจายอำนาจการจัดการทรัพยากรซึ่งเป็นแนวนโยบายที่หลายฝ่ายให้การสนับสนุน งานวิจัยของมูลนิธิสถาบันที่ดินระบุว่า ชุมชนควรมีสิทธิและหน้าที่ในการจัดการทรัพยากรที่ดินในชุมชนของตน เพราะมีความใกล้ชิดกับทรัพยากรที่ดินและรู้ความต้องการในการใช้ทรัพยากรที่ดินในชุมชนของตนได้ดี มูลนิธิฯเสนอให้สนับสนุนการจัดการที่ดินโดยท้องถิ่นด้วยการเพิ่มขีดความสามารถให้ชุมชนจัดการระบบข้อมูลและการวางแผนการใช้ทรัพยากรที่ดินของตนเอง และสร้างกลไกจัดการความขัดแย้งเกี่ยวกับทรัพยากรที่ดินเป็นการเฉพาะ

 

     นอกจากการปฏิรูปที่ดินโดยชุมชนแล้ว เครือข่ายประชาชนยังผลักดันให้รัฐมีการจัดตั้งและปฏิรูปกลไกและองค์กรที่เกี่ยวข้องกับการจัดการที่ดิน โดยมีข้อเสนอต่าง ๆ ดังนี้

 

จัดตั้งธนาคารที่ดิน

 

     แนวคิดเกี่ยวกับธนาคารที่ดินเกิดขึ้นในสังคมเป็นเวลานานไม่ต่ำกว่าสามสิบปี  ดังมีหลักฐานว่า ดร.ไชยงค์ ชูชาติ อธิบดีฝ่ายวิชาการ กรมพัฒนาที่ดิน ได้จัดทำข้อเสนอโครงการจัดตั้งธนาคารที่ดินมาตั้งแต่ราวปี 2520 เพื่อทำหน้าที่ในการบริหารจัดการกองทุนที่เกี่ยวข้องกับที่ดิน เช่น การเก็บค่าเช่าที่ดินของรัฐจากเกษตรกร ซื้อที่ดินจากเอกชนเพื่อนำไปจัดสรรให้เกษตรกร และเพื่อให้เกษตรกรกู้เพื่อพัฒนาระบบการเกษตร เป็นต้น จากนั้นก็ได้มีความพยายามผลักดันแนวคิดนี้เรื่อยมาแต่กลับไม่มีการดำเนินการอย่างเป็นรูปธรรม ในปัจจุบัน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธกส.) มีบทบาทหลักในการให้กู้เงินแก่เกษตรกร โดยสามารถใช้กรรมสิทธิ์ที่ดินเป็นหลักทรัพย์ค้ำประกัน แต่นั่นก็มิใช่แนวทางการพัฒนาธนาคารที่ดินตามความต้องการของภาคประชาชน เพราะการกู้เงินจาก ธกส. ก็ยังคงทำให้เกษตรกรมีความเสี่ยงที่จะสูญเสียที่ดินทำกินจากการกู้เงินอยู่ดี

 

     ในปี พ.ศ.2551-2552 เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทยมีความคืบหน้าในการผลักดันให้รัฐบาลสนับสนุนการจัดตั้งกองทุนธนาคารที่ดินอย่างเป็นรูปธรรม นำร่องใน 30 พื้นที่ทั่วประเทศ โดยมีข้อเสนอว่า กองทุนธนาคารที่ดิน “เป็นกลไกในการสนับสนุนให้เกิดการเข้าถึงที่ดินของเกษตรกรรายย่อยและที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยของคนจน โดยจะต้องเป็นองค์กรที่ไม่ดำเนินงานในเชิงพาณิชย์ หรือแสวงหาผลกำไรจากการดำเนินงานในลักษณะสถาบันการเงินหรือธนาคารพาณิชย์ทั่วไป  โดยในเบื้องต้นงบประมาณกองทุนธนาคารที่ดินควรมาจากการสนับสนุนงบประมาณจากรัฐบาล  รวบรวมกองทุนที่เกี่ยวข้องกับที่ดินที่มีอยู่หลายกองทุนเข้ามาเป็นหนึ่งเดียวกับกองทุนธนาคารที่ดิน และให้มีการกำหนดสัดส่วนรายรับภาษีจำนวนหนึ่งจากภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาสนับสนุนกองทุนธนาคารที่ดินด้วย”

 

     การจัดตั้งธนาคารที่ดินของชุมชน มีเป้าหมายเพื่อให้สมาชิกในชุมชนสามารถใช้สิทธิเหนือที่ดินเป็นหลักประกันในการเพิ่มทุนทำการผลิตได้ เพื่อป้องกันการสูญเสียที่ดินให้แก่นายทุนหรือผู้มีอำนาจทางเศรษฐกิจนอกชุมชนด้วยการจำนอง หรือการเก็งกำไรราคาที่ดินตามกลไกตลาด หากเกษตรกรไม่สามารถชำระคืนเงินกู้ได้ หรือต้องการขายที่ดินก็ให้ใช้เงินจากกองทุนที่ดินในการจัดการปัญหาดังกล่าว ด้วยระบบนี้จะทำให้สิทธิการควบคุมการใช้ที่ดินกลับคืนมาเป็นของส่วนร่วม เพื่อสมาชิกกลุ่มจะร่วมกันพิจารณาจัดสรรสิทธิการใช้ที่ดินแปลงนั้นให้สมาชิกรายอื่นต่อไป

               

วัตถุประสงค์ของกองทุนธนาคารตามข้อเสนอของ คปท. มีดังนี้

1. เพื่อจัดหาที่ดินให้เกษตรกรรายย่อย

2. เพื่อปรับเปลี่ยนสภาพที่ดินและรูปแบบการใช้ที่ดินให้เกิดความยั่งยืน เช่น การพัฒนาสาธารณูปโภค และระบบการเกษตร

3. รักษาที่ดินให้อยู่ในมือเกษตรกรเพื่อการทำการเกษตร

4. กระจายการถือครองที่ดินสู่คนไร้ที่ดิน หรือผู้มีที่ดินทำกินไม่เพียงพอ

               

     ชุมชนหลายแห่งที่พัฒนาระบบโฉนดชุมชนทดลองจัดตั้งกองทุนธนาคารที่ดินระดับชุมชนขึ้นมา เช่น ชุมชนบ้านโป่ง ต.แม่แฝก อ.สันทราย จ.เชียงใหม่ โดยใช้ทุนเริ่มต้นจากการออมทรัพย์ร่วมกันในกลุ่ม  การทอดผ้าป่า และเก็บค่าปรับและค่าธรรมเนียมในการซื้อขายเปลี่ยนมือที่ดิน กองทุนเป็นแหล่งเงินทุนให้สมาชิกกลุ่มฯกู้ยืมเพื่อลงทุนทำการผลิตในแปลงที่ดิน และเป็นกองทุนสวัสดิการ โดยจะนำดอกผลที่ได้จากการบริหารจัดการของธนาคารที่ดินมาจัดสวัสดิการให้แก่สมาชิกและชุมชน เช่น การสมทบงานฌาปนกิจศพ งานกิจกรรมส่งเสริมประเพณีวัฒนธรรมของชุมชนในเทศกาลต่างๆ  เป็นกองทุนสำหรับการขับเคลื่อนกิจกรรมร่วมกับเครือข่ายผู้ประสบปัญหาที่ดินอื่นๆ  นอกจากจะนำเงินจากกองทุนช่วยเหลือสมาชิกและกิจกรรมของกลุ่มแล้ว ยังมีเป้าหมายในอนาคตเพื่อเป็นแหล่งเงินทุนตั้งต้นสำหรับซื้อที่ดินจากผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดิน สถาบันการเงินหรือจากการขายทอดตลาดที่ดิน NPLs อีกด้วย

 

ปฏิรูประบบภาษีที่ดิน

 

     ตามกฎหมาย ที่ดินเป็นทรัพย์สินประเภทหนึ่งที่อยู่ภายใต้ระบบภาษีทรัพย์สิน ผู้ที่ครอบครองที่ดินจะต้องจ่ายภาษีซึ่งจะเป็นรายได้ของเขตเทศบาล สุขาภิบาล หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัด ที่จะนำไปใช้ในการบริการสาธารณะส่วนท้องถิ่น มาตรการทางภาษีนับเป็นมาตรการทางการคลังที่ใช้ในการจัดการรายรับของรัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ขณะเดียวกัน มาตรการทางภาษียังสามารถนำมาใช้เป็นเครื่องมือสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคมได้อีกด้วย ในสังคมทุนนิยม มาตรการทางภาษีเป็นกลไกที่ก้าวหน้าที่สุดในการกระจายทรัพยากรที่มีจำกัดจากคนที่มั่งมีไปสู่คนกลุ่มอื่น ๆ ในสังคม ป้องกันการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินและการปล่อยที่ดินให้ว่างเปล่าไม่ใช้ประโยชน์

 

     ปัจจุบันประเทศไทยยังใช้มาตรการภาษีในอัตราต่ำ กฎหมายเกี่ยวกับที่ดินที่ใช้อยู่มีช่องว่างให้เกิดการลดหย่อนภาษีโดยไม่จำเป็น และทำให้หลีกเลี่ยงภาษีได้โดยง่าย งานศึกษาของมูลนิธิสถาบันวิจัยที่ดินพบว่า กฎหมายภาษีโรงเรือนและที่ดินให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่ในการประเมินค่ารายปีในการเก็บภาษีที่เหมาะสมกับลักษณะของทรัพย์สิน ขนาด พื้นที่ ทำเลที่ตั้ง และบริการสาธารณะที่ทรัพย์สินนั้นได้รับประโยชน์ แต่ขาดหลักเกณฑ์ที่แน่นอน เนื่องจากขึ้นอยู่กับดุลพินิจของผู้ประเมินภาษี กลายเป็นช่องทางให้หลีกเลี่ยงภาษี และแม้ว่ารัฐจะมีนโยบายที่ค่อนข้างชัดเจนในการใช้มาตรการภาษีเพื่อกระจายการถือครองที่ดิน เช่น การออกกฎหมายคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม การจัดเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า การจัดตั้งธนาคารที่ดิน ฯลฯ แต่แนวนโยบายดังกล่าวก็ไม่ถูกนำไปปฏิบัติ นอกจากนั้น องค์การบริหารจัดการที่ดินยังขาดความเป็นเอกภาพ กระจายอยู่ในกระทรวง และกรมต่าง ๆ

 

     การเสนอให้มีการปรับปรุงระบบภาษีที่ดินมีมานานแล้ว ตัวอย่างเช่น ในปี พ.ศ.2517 เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม เสนอให้มีการคิดภาษีบำรุงท้องถิ่นหรือภาษีที่ดินใหม่ กระทรวงการคลังเองก็พยายามที่จะปรับปรุงภาษีที่ดินในระยะต่อมา จนกระทั่งล่าสุดรัฐบาลที่นำโดยนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็มีนโยบายในการปฏิรูปโครงสร้างระบบภาษีที่ดิน โดยนายกรณ์ จาติกวณิช แถลงว่ารัฐบาลจะผลักดันการให้มีการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง แทนภาษีโรงเรือนและภาษีบำรุงท้องถิ่น โดยมีหลักการคือการยกเว้นภาษีให้กลุ่มประชาชนที่มี ทรัพย์สินน้อย (มูลค่ารวมกันไม่เกิน 1 ล้านบาท) และกลุ่มเกษตรกรที่ถือครองที่ดินในระดับปานกลาง

 

     ข้อเสนอของภาคประชาชนเกี่ยวกับการปรับปรุงระบบภาษีที่ดิน คือการใช้ระบบจัดเก็บภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า ซึ่งเป็นการเพิ่มต้นทุนในการถือครองที่ดิน ทำให้ผู้ที่ซื้อที่ดินกักตุนไว้จำนวนมากต้องแบกรับภาระภาษี กลายเป็นแรงกดดันที่ทำให้ผู้ที่ถือครองที่ดินไว้โดยไม่ทำประโยชน์จำเป็นต้องลดขนาดการถือครองที่ดินเพื่อไม่เพิ่มภาระต้นทุนให้แก่ตนเอง และเป็นการลดแรงจูงใจไม่ให้ผู้อื่นแสวงหาประโยชน์จากการกักตุนที่ดินเพื่อเก็งกำไร

 

เครือข่ายปฏิรูปที่ดินมีข้อเสนอต่อรัฐบาลเพื่อปรับมาตรการทางภาษี ดังนี้

 

     1. รัฐบาลควรดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติม (ร่าง)พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ.....  มาตรา 8 ให้บัญญัติเพิ่มเติมโดยกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่งรายได้จากการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างคืนเข้าคลังอย่างน้อยร้อยละ 2 เพื่อเป็นกองทุนสำหรับจัดตั้งและบริหารจัดการของธนาคารที่ดิน

     2. การจัดเก็บภาษีที่ดิน ควรจัดเก็บภาษีกับที่ดินที่ผู้เป็นเจ้าของไม่ได้ทำประโยชน์ ทิ้งไว้รกร้างว่างเปล่าเป็นเวลานานในอัตราภาษีที่สูงกว่าอัตราภาษีที่ดินที่มีการนำไปใช้ประโยชน์ในด้านต่าง ๆ

     3. ควรมีการยกเว้นภาษีให้กับผู้ที่มีที่ดินถือครองในมูลค่าน้อยหรือเกษตรกรที่ยากจน เพื่อไม่ให้ภาระภาษีตกแก่กลุ่มคนที่มีฐานะยากจนและต้องอาศัยที่ดินเป็นปัจจัยการผลิตเพื่อดำรงชีพ

     4. เพื่อให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินอย่างแท้จริง ควรมีการจัดเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้าตามขนาดการถือครองที่ดิน เพื่อเป็นแรงกดดันไม่ให้เกิดการถือครองที่ดินในจำนวนมาก คือยิ่งถือครองเป็นจำนวนมากก็ต้องยิ่งมีภาระเพิ่มมากขึ้น ทั้งนี้ควรมีการศึกษาว่าขนาดการถือครองที่ดินที่เหมาะสมในการใช้ประโยชน์ในแต่ละประเภทควรจะเป็นเท่าไร และควรมีการยกร่าง พ.ร.บ. ภาษีที่ดินก้าวหน้า แยกออกมาชัดเจนจาก (ร่าง) พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

 

3. การปฏิรูประบบการผลิตและการใช้ที่ดินอย่างยั่งยืน

 

     ในการจัดการที่ดินอย่างยั่งยืน จำเป็นจะต้องมีการปฏิรูประบบการใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อที่จะทำให้ระบบการผลิตในที่ดินสามารถสร้างความมั่นคงทางด้านเศรษฐกิจให้แก่เกษตรกรและชุมชนที่ใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้น ขณะเดียวกันก็เพื่อมิให้ที่ดินและฐานทรัพยากรอื่น ๆ ในพื้นที่ถูกทำลายให้เสื่อมสภาพและส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศโดยรวม

 

     การปฏิรูปที่ดิน จะต้องเริ่มต้นจากการเปลี่ยนวิธีคิดเกี่ยวกับที่ดิน จากความเข้าใจว่าที่ดินเป็นทรัพย์สินส่วนตัว หรือเป็นสินค้าเพื่อการเก็งกำไร จะต้องมองว่าที่ดินเป็น “ต้นทุนทางสังคม” เพราะเป็นฐานทรัพยากรที่สำคัญของการเป็นปัจจัยสี่ในการดำรงชีวิตของมนุษยชาติ นอกจากนั้น ยังจะต้องปรับเปลี่ยนวิธีคิดที่มองว่าการใช้ประโยชน์และการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติเป็นขั้วตรงข้ามของกันและกัน ทำให้มีการแยกแยะพื้นที่และการจัดการเกษตรออกจากป่าไม้ เสมือนว่าพื้นที่การเกษตรเป็นพื้นที่ที่มีการใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่ (โดยอาจไม่จำเป็นต้องอนุรักษ์) ขณะที่พื้นที่ป่าเป็นพื้นที่อนุรักษ์ที่เก็บรักษาไว้โดยปราศจากทำการผลิต ซึ่งแนวทางดังกล่าวเป็นการจัดการทรัพยากรธรรมชาติโดยเน้น “การจัดการเชิงพื้นที่” ซึ่งหมายถึงการควบคุมขอบเขตการใช้พื้นที่ ป้องกันการบุกรุกขยายพื้นที่ และควบคุมการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่ โดยมิได้พิจารณาว่าชุมชนท้องถิ่นจะทำการเกษตรหรือทำมาหากินได้ด้วยระบบการผลิตแบบใดภายในพื้นที่อันจำกัดนั้น

 

     วิธีคิดแบบแยกส่วนดังกล่าวทำให้เกิดปัญหาต่อชุมชนท้องถิ่นหลายแห่งที่มีการใช้พื้นที่โดยไม่สามารถแยกแยะพื้นที่ตามกรอบเกณฑ์ดังกล่าว เช่น ชุมชนที่ทำไร่หมุนเวียนซึ่งมีการใช้พื้นที่หนึ่ง ๆ ทั้งในลักษณะที่เป็นพื้นที่เกษตรและพื้นที่ป่าชั้นสองสลับกันไปในแต่ละปี โดยพื้นที่แปลงหนึ่งจะถูกใช้ทำการเกษตรในรอบปีหนึ่ง และถูกปล่อยไว้ให้มีสภาพเป็นป่าชั้นสองและเกษตรกรได้เก็บหาผลผลิตจากธรรมชาติในช่วงเวลา 5-7 ปี ก่อนที่จะทำการเพาะปลูกในพื้นที่ดังกล่าวอีกครั้ง สำหรับชุมชนท้องถิ่นแล้ว พวกเขาไม่สามารถนิยามได้ชัดเจนลงไปว่า พื้นที่ไร่หมุนเวียนนั้นจะเป็นพื้นที่ป่าหรือพื้นที่การเกษตร อีกทั้งระบบสิทธิเหนือที่ดินยังไม่สามารถกำหนดให้ชัดลงไปตามระบบกรรมสิทธิ์ที่เข้าใจกันโดยทั่วไปว่าพื้นที่ไร่หมุนเวียนแต่ละแปลงนั้นจะเป็นสิทธิการครอบครองของปัจเจกบุคคลหรือสิทธิส่วนรวม เพราะปัจเจกบุคคลหรือครอบครัวหนึ่ง ๆ จะมีสิทธิการใช้พื้นที่เฉพาะในรอบปีที่ตนทำการเกษตรเท่านั้น ส่วนปีอื่น ๆ ที่พื้นที่มีสภาพเป็นป่าชั้นสอง สมาชิกในชุมชนมีสิทธิในการเก็บหาทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่นั้นร่วมกัน

 

     ในการปฏิรูปการใช้ประโยชน์ที่ดินจะต้องยอมรับว่าการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาตินั้นเป็นไปได้แม้ว่าชุมชนท้องถิ่นจะใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่บริเวณนั้นอยู่ก็ตาม หากเป็นการใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืนและมีการดูแลจัดการพื้นที่โดยองค์กรชุมชนท้องถิ่นที่เข้มแข็ง ในทางปฏิบัติการปฏิรูปดังกล่าวทำได้โดยการส่งเสริมและพัฒนาระบบการผลิตที่ยั่งยืน ซึ่งมีการผสมผสานระหว่างระหว่างการใช้ประโยชน์และการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติเข้าด้วยกัน ระบบการผลิตยั่งยืนยังทำให้ชุมชนท้องถิ่นมีอิสระในกำหนดและจัดการระบบการผลิต ซึ่งแม้ว่าชุมชนท้องถิ่นจำนวนมากไม่สามารถทำการผลิตที่เป็นเป็นอิสระจากระบบทุนนิยมและกลไกตลาด แต่ก็สามารถมีอำนาจต่อรองกับคู่ค้าหรือองค์กรธุรกิจต่าง ๆ ได้อย่างเป็นธรรม

 

       บทเรียนจากชุมชนท้องถิ่นหลายแห่งพบว่า การรักษาขอบเขตพื้นที่การเกษตรที่จะไม่มีการขยายเข้าไปในพื้นที่ป่าทำได้ดีในชุมชนที่มีเงื่อนไขเหมาะสมหลายประการ เช่น ชุมชนมีความมั่นคงทางอาหารเพราะมีที่นาเพื่อปลูกข้าวพอกิน และระบบวนเกษตรซึ่งผลผลิตในระบบวนเกษตรนั้นสามารถสร้างรายได้ เช่น บ้านหินลาดในที่มีการทำสวนชาในป่าธรรมชาติ และสามารถเก็บมะแขว่นขาย เป็นต้น แต่เงื่อนไขเช่นนี้อาจไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในชุมชนอื่น ๆ ที่ไม่มีทั้งต้นทุนทางธรรมชาติและต้นทุนทางสังคมเหมือนกับบ้านหินลาดใน เช่น มีสภาพทางภูมิศาสตร์แตกต่างออกไป และไม่มีช่องทางการค้าขายผลผลิตจากระบบวนเกษตรและผลผลิตจากป่า เป็นต้น การกำหนดขอบเขตการใช้ที่ดินที่ชัดเจน โดยเฉพาะในชุมชนที่มีกรณีพิพาทกับรัฐ แม้ว่าจะช่วยให้ชุมชนสามารถต่อรองกับรัฐได้แต่ก็มิได้ทำให้ชาวบ้านก้าวผ่านปัญหาทางเศรษฐกิจในการดำรงชีวิตประจำวัน ชาวบ้านในบางชุมชนหาทางออกต่อแรงกดดันทางเศรษฐกิจและแรงกดดันการใช้ที่ดินด้วยการอพยพออกไปเป็นแรงงานต่างถิ่น  การทำเกษตรและใช้ที่ดินอย่างเข้มข้นมากขึ้น  หรือแม้แต่การขายที่ดินให้แก่ผู้อื่นเพราะตนเองไม่มีทุนที่จะพัฒนาการเกษตรในที่ดิน

 

      ขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมด้านที่ดินและป่าไม้เรียกร้องให้รัฐบาลรับรองสิทธิที่มั่นคงให้แก่เกษตรกรรายย่อยเพื่อให้พวกเขามีความมั่นใจในการพัฒนาระบบเกษตรยั่งยืนซึ่งเป็นผลดีต่อการปกป้องระบบนิเวศ ในการเรียกร้องสิทธิดังกล่าวเกษตรกรที่ถูกอพยพโดยโครงการของรัฐ หรือผู้ที่แผ้วถางจับจองพื้นที่ป่าของรัฐ และขบวนการที่ดินได้รับเอาแนวคิดเกี่ยวกับเกษตรทางเลือกมาใช้ในฐานะที่เป็นวิถีทางในการฟื้นฟูวิถีชีวิตของเกษตรกรและชุมชนในที่ดินที่เป็นกรณีพิพาท ตัวอย่างเช่น ภายหลังจากการยกเลิกโครงการจัดสรรที่ดินทำกินให้แก่ราษฎรผู้ยากไร้ (คจก.) ซึ่งรัฐพยายามที่จะอพยพประชาชนประมาณ 6 ล้านคน จาก 9,700 ชุมชน ออกจากถิ่นฐาน ในพื้นที่ป่า 1,253 แห่งทั่วประเทศ เกษตรกรที่กลับคืนถิ่นซึ่งได้รับการรับรองสิทธิที่มั่นคงในที่ดินได้เริ่มพัฒนาระบบวนเกษตร และไร่นาสวนผสมในพื้นที่ โดยการช่วยเหลือขององค์กรพัฒนาเอกชนหลายแห่ง ระบบการเกษตรนี้เป็นทางเลือกให้แก่ชุมชนในเขตป่าในการฟื้นฟูที่ดิน น้ำ และป่า และวิถีชีวิตของพวกเขาให้มีความยั่งยืนมากขึ้น

 

      ขณะเดียวกัน ชุมชนท้องถิ่นก็มีการแสวงหาและทดลองสร้างรูปธรรมทางเลือกในการทำการผลิตที่จะทำให้ชาวบ้านลดการพึ่งพาตลาด พึ่งพาตนเองได้มากขึ้น ลดการออกไปรับจ้างต่างถิ่น ซึ่งจะนำไปสู่การสร้างความมั่นคงในวิถีชีวิต และทำให้ชาวบ้านมีความมั่นคงในการถือครองที่ดิน ตัวอย่างเช่น มีการพัฒนาระบบการผลิตรวมหมู่ (collective farming) โดยการระดมปัจจัยการผลิตที่แต่ละคนมี เช่น ที่ดิน เครื่องมือและอุปกรณ์ เงิน และแรงงาน เพื่อทำนาและปลูกพริก จากนั้นแบ่งผลผลิต หรือรายได้จากการขายผลิตให้แก่สมาชิกตามสัดส่วนที่ตกลงกัน เป็นการเน้นหลักการพึ่งพาแบ่งปันตามศักยภาพและข้อจำกัดของสมาชิก  หรือชุมชนสมาชิกเครือข่ายปฏิรูปที่ดินในพื้นที่อื่น ๆ มีความพยายามในการพัฒนาระบบเกษตรกรรมทางเลือกในรูปแบบต่าง ๆ อย่างไรก็ตาม ระบบการผลิตทางเลือกก็ยังมีฐานะเป็นเพียงแค่ทางเลือกในการใช้ที่ดินแบบหนึ่งที่ยังมิอาจเป็นระบบเศรษฐกิจทางเลือกให้แก่ชุมชนท้องถิ่นให้สามารถดำรงอยู่ได้อย่างยั่งยืนภายใต้ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม  ยิ่งไปกว่านั้น สำหรับขบวนการเคลื่อนไหวเพื่อสิทธิในที่ดิน ความพยายามในการพัฒนาระบบการผลิตทางเลือกเหล่านั้นยังเป็นกระบวนการรอง ๆ ในการขับเคลื่อนของเครือข่ายองค์กรชาวบ้านที่มีปัญหาเรื่องสิทธิในที่ดินทำกิน เมื่อเทียบกับเป้าหมายและกิจกรรมหลักในการต่อรองให้ได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ที่ดิน หรือการแก้ไขปัญหาเรื่องการถูกข่มขู่ คุกคามจากหน่วยงานรัฐและกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอิทธิพลในพื้นที่

 

      ดังนั้น ระบบการผลิตทางเลือกยังเป็นประเด็นที่ต้องขบคิดและแสวงหารูปธรรมที่เหมาะสมกับชุมชนแต่และแห่ง ซึ่งมิใช่เป็นแค่ทางเลือกในการใช้ที่ดินเพื่อรักษาที่ดินให้อยู่ในมือของผู้ผลิตรายย่อยเท่านั้น แต่ยังต้องเป็นระบบเศรษฐกิจทางเลือกที่ทำให้ผู้ผลิตรายย่อยมีอำนาจในการกำหนดวิถีการผลิตของตนเอง ซึ่งเป็นการจัดปรับความสัมพันธ์กับรัฐและทุนที่จะทำให้ผู้ผลิตรายย่อยไม่ถูกเอารัดเอาเปรียบและสามารถดำรงอยู่ได้ภายใต้ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมในภาวะปัจจุบัน

 

 

 

ป้ายคำ