เศรษฐศาสตร์สามัญสำนึก:น้ำท่วม เขื่อน และประกันอุทกภัย โดย กานดา นาคน้อย

กานดา นาคน้อย 10 ก.พ. 2555


 

หน้าที่หลักของเขื่อนไทยคือการผลิตไฟฟ้า    ส่วนชลประทานและการป้องกันน้ำท่วมเป็นหน้าที่รอง

 

ไทยเริ่มสร้างเขื่อนพลังน้ำเพื่อผลิตไฟฟ้าในยุคสงครามเกาหลีเมื่อ 60 ปีที่แล้วเพื่อส่งเสริมการร่วมทุนอุตสาหกรรมกับบริษัทอเมริกัน   จำนวนเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังน้ำเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องเพื่อส่งเสริมการร่วม ทุนอุตสาหกรรมกับบริษัทญี่ปุ่นซึ่งย้ายฐานการผลิตเพราะเงินเยนแข็งค่าขึ้น หลังสงครามเวียดนาม

 

เขื่อนใหญ่ทั่วไทยบริหารโดยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.)    กฟผ.บริหาร 14 เขื่อนจากเหนือลงใต้ดังต่อไปนี้ [2]  เขื่อนแม่งัดสมบูรณ์ชล (เชียงใหม่)  เขื่อนสิริกิติ์ (อุตรดิตถ์)   เขื่อนภูมิพล (ตาก)   เขื่อนน้ำพุง (สกลนคร)  เขื่อนอุบลรัตน์(ขอนแก่น)   เขื่อนจุฬาภรณ์ (ชัยภูมิ)   เขื่อนปากมูล (อุบลราชธานี)   เขื่อนสิรินธร (อุบลราชธานี)  เขื่อนวชิราลงกรณ์ (กาญจนบุรี)  เขื่อนศรีนครินทร์ (กาญจนบุรี)  เขื่อนท่าทุ่งนา (กาญจนบุรี)   เขื่อนแก่งกระจาน (เพชรบุรี)   เขื่อนรัชชประภา (สุราษฎร์ธานี)   และเขื่อนบางลาง (ยะลา)

 

ชัดเจนว่ารัฐไทยมอบหมายให้วิศวกรไฟฟ้าบริหารน้ำโดยยึดหลักว่าน้ำมี หน้าที่ผลิตไฟฟ้า   การผลิตไฟฟ้าเพื่อตอบสนองโรงงานอุตสาหกรรมสำคัญต่อการพัฒนา   แต่การบริหารน้ำเพื่อป้องกันน้ำท่วมสำคัญกว่าการผลิตไฟฟ้าและเกินความสามารถ ของวิศวกรไฟฟ้า    เพราะถ้าน้ำท่วมโรงงานอุตสาหรรม    เขื่อนผลิตไฟฟ้ามากมายเท่าไรก็ผลิตสินค้าและขนส่งสินค้าไม่ได้   แม้ว่ากรมชลประทานมีส่วนร่วมในการสร้างเขื่อนแล้วยกให้กฟผ.บริหาร     การบริหารน้ำไม่สิ้นสุดในปีที่สร้างเขื่อนเสร็จ    นอกจากปัญหาน้ำท่วมในฤดูฝนแล้วไทยก็มีปัญหาขาดแคลนน้ำในฤดูร้อนด้วย

 

เนเธอร์แลนด์และอิสราเอลในอดีตมีปัญหาคล้ายไทย   กล่าวคือ   เนเธอร์แลนด์ในอดีตโดนน้ำทะเลท่วมซ้ำซากจึงลงทุนสร้างเขื่อนกั้นน้ำทะเลซึ่ง ป้องกันน้ำท่วมได้จริงๆ      กรุงเทพและสมุทรปราการอาจต้องใช้วิธีเดียวกันในอนาคตอันใกล้

 

แต่วิธีนี้ไม่ช่วยแก้ปัญหาน้ำท่วมในจังหวัดอื่นโดยเฉพาะภาคกลางและเขต ปริมณฑลที่รับภาระน้ำ(จืด)ท่วมแทนกรุงเทพฯ    ส่วนอิสราเอลในอดีตมีปัญหาขาดแคลนน้ำเพราะภูมิศาสตร์แบบทะเลทราย    แต่วิศวกรชลประทานของอิสราเอลก็สามารถบริหารน้ำจนทำการเกษตรได้

 

ในกรณีของไทย   ตราบใดที่กฟผ.บริหารน้ำด้วยหลักการว่าหน้าที่หลักของน้ำคือเป็นปัจจัยผลิต ไฟฟ้า  และตราบใดที่วิศวกรชลประทานไม่มีส่วนร่วมบริหารเขื่อนใหญ่ 14 เขื่อน    ก็ยากที่จะป้องกันน้ำท่วมได้

 

ในสหรัฐฯก็มีเขื่อนพลังน้ำที่ทำหน้าที่เพื่อผลิตไฟฟ้า   ป้องกันน้ำท่วมและชลประทาน    เช่น   เขื่อนฮูเวอร์ที่อยู่ระหว่างมลรัฐเนวาดาและมลรัฐอริโซนา   เขื่อนฮูเวอร์ทำหน้าที่ทั้ง 3 อย่างได้ดีถึงแม้ว่าทำให้ปลาบางชนิดสูญพันธุ์ไป

 

คนไทยจะร่วมกันรับภาระจากอุทกภัยในอนาคตอย่างไร?

 

อุทกภัยและภัยธรรมชาติต่างๆคือความเสี่ยงประเภทหนึ่งที่มีผลกระทบต่อ คุณภาพชีวิต   ดังนั้นการบริหารความเสี่ยงต่ออุทกภัยจึงคล้ายคลึงกับการประกันความเสี่ยง ด้านอื่น

 

ในประเทศที่พัฒนาแล้วพลเมืองซื้อประกันจากรัฐและเอกชนเพื่อประกันความ เสี่ยงได้สารพัด  อาทิ  ประกันสุขภาพ   ประกันชีวิต   ประกันอุบัติเหตุ   ประกันพิการ   ประกันอัคคีภัย  ประกันขโมย   รวมถึงประกันภัยธรรมชาติ  เช่น  ประกันแผ่นดินไหว   ประกันลมแรง   ประกันพายุ   ประกันอุทกภัย

 

ประกันอุทกภัยป้องกันอุทกภัยไม่ได้แต่สร้างแรงจูงใจเพื่อลดความเสียหาย ได้    ด้วยการบังคับให้เจ้าของอสังหาริมทรัพย์และผู้พัฒนาอสังหาริมทรัพย์ใน พื้นที่ที่เสี่ยงต่อน้ำท่วมแบกภาระ  เช่น  พื้นที่ริมแม่น้ำ  ริมคลอง   ริมทะเลสาบ   และริมชายทะเลทางผ่านของพายุ

 

แต่จุดอ่อนของระบบประกันอยู่ตรงที่ว่า   ถ้าความเสี่ยงสูง    ภาระความเสียหายสูง   และจำนวนลูกค้าที่ซื้อประกันมีน้อย    เอกชนจะทำกำไรไม่ได้    ทำให้เกิดปัญหาว่าเอกชนไม่ยอมขายประกันความเสี่ยงที่มีความน่าจะเป็นสูงและ ความเสียหายสูง   ในกรณีนี้รัฐต้องรับภาระประกันความเสี่ยงและต้องใช้กฎหมายบังคับให้คนจำนวน มากเข้าร่วมจ่ายเบี้ยประกัน    ประกันอุทกภัยและประกันสุขภาพเข้าข่ายนี้

 

ในสหรัฐฯเจ้าของอสังหาริมทรัพย์ในเขตที่เสี่ยงต่ออุทกภัยโดนกฎหมายบังคับ ให้ซื้อประกันอุทกภัย    ถ้าไม่อยู่ในเขตที่เสี่ยงต่ออุทกภัยจะซื้อประกันอุทกภัยเผื่อไว้ก็ได้

ตามสถิติแล้วไม่ถึง 50% ของเจ้าของอสังหาริมทรัพย์ในเขตที่เสี่ยงต่ออุทกภัยซื้อประกันจากเอกชน    ที่เหลือซื้อไม่ได้เพราะเอกชนไม่ยอมขายให้เนื่องจากประเมินว่าเสี่ยงเกินไป และค่าเสียหายสูงเกินไป   รัฐบาลกลางก็ต้องขายประกันอุทกภัยด้วย    ประเด็นสำคัญคือรัฐบาลกลางเป็นผู้นิยามว่าเขตไหนคือเขตที่เสี่ยงต่ออุทกภัย โดยใช้ข้อมูลจากรัฐบาลท้องถิ่น

 

กรณีอุทกภัยจาก“เฮอริเคนคาทรีนา”ที่สหรัฐฯในปี 2548    ฝนตกหนักจนเขื่อนกั้นทะเลสาบพังทำให้น้ำทะเลสาบท่วมที่อยู่อาศัยในมลรัฐ หลุยเซียนากว่า 70,000  ยูนิต   ที่อยู่อาศัยที่เสียหายส่วนมากไม่อยู่ในเขตที่นิยามว่าเสี่ยงต่ออุทกภัยจึง ไม่มีประกันอุทกภัย   แต่ผู้เสียหายก็ได้เงินชดเชยจากจากประกันประเภทอื่น   เนื่องจากสินเชื่อเพื่ออสังหาริมทรัพย์ในสหรัฐฯบังคับให้ซื้อประกันที่อยู่ อาศัยในวงเงินอย่างต่ำเท่าราคาประเมินของสิ่งปลูกสร้าง

 

ประกันที่อยู่อาศัยมักครอบคลุมอัคคีภัย  ลมแรงและฝนตกหนัก   และมีราคาไม่แพงนักเพราะบริษัทประกันแข่งกันขายมากพอๆกับประกันรถยนต์   (ดิฉันจ่ายเบี้ยประกันที่อยู่อาศัยปีละ 0.35% ของมูลค่าบ้านเท่านั้น)   รัฐบาลกลางก็ให้เงินช่วยเหลือแต่ไม่ให้เท่าคนที่มีประกันอุทกภัย

 

ในกรณีของไทย   ถ้าจะนำระบบประกันอุทกภัยเข้ามาใช้    ประเด็นสำคัญคือการนิยามว่าเขตไหนเสี่ยงต่ออุทกภัยแค่ไหน   ต้องอาศัยผู้เชี่ยวชาญทางภูมิศาสตร์และชลประทานช่วยวัดความเสี่ยงต่อ อุทกภัย“โดยธรรมชาติ”    เราอาศัยประวัติน้ำท่วมอย่างเดียวไม่ได้    เพราะถ้าอาศัยประวัติน้ำท่วมอย่างเดียวจะกลายเป็นว่ากรุงเทพฯมีความเสี่ยง ต่ำกว่าอยุธยา   จะทำให้เจ้าของอสังหาริมทรัพย์ในอยุธยาต้องจ่ายเบี้ยประกันมากกว่าเจ้า ของอสังหาริมทรัพย์ในกรุงเทพฯ    ทั้งๆที่อยุธยาโดนผันน้ำเข้าเพื่อไม่ให้น้ำท่วมกรุงเทพฯ

 

นอกจากนี้การใช้ประวัติน้ำท่วมมาตัดสินก็เข้าข่าย“วัวหายแล้วล้อมคอก” คือรอให้น้ำท่วมเสียก่อนถึงเรียกว่าเสี่ยงต่ออุทกภัย

 

ไทยได้เปรียบสหรัฐฯเรื่องประกันอุทกภัยตรงที่ว่า สัดส่วนพื้นที่ที่เสี่ยงต่ออุทกภัยน่าจะมีอัตราสูงกว่าสหรัฐฯ   ดังนั้นถ้ามีกฎหมายบังคับประกันอุทกภัยก็จะมีคนจำนวนมากโดนบังคับซื้อประกัน   จะตั้งกองทุนเพื่อรับภาระอุทกภัยได้ง่ายกว่าสหรัฐฯ

 

ในแง่นี้อาจดูเหมือนว่าระบบประกันอุทกภัยคล้ายกับการเสียภาษี    เช่น  การเสียภาษีน้ำมันเพื่อเข้ากองทุนน้ำมัน    แต่เบี้ยประกันต่างจากภาษีตรงที่ว่าเบี้ยประกันคำนวณด้วยสถิติด้านความน่าจะเป็น    โรงแรมริมแม่น้ำและคอนโดมิเนียมริมแม่น้ำมีความเสี่ยงต่ออุทกภัยมากกว่า พื้นที่ไกลจากแม่น้ำ   ดังนั้นเจ้าของก็ควรรับภาระประกันมากกว่าโรงแรมและคอนโดมิเนียมที่ไกลจากแม่น้ำ    ระบบประกันดังกล่าวจะช่วยชะลอการซื้อขายอสังหาริมทรัพย์เพื่อเก็งกำไรด้วp

 

การบริจาคทดแทนระบบประกันไม่ได้

 

ดิฉันอ่านข่าวพบว่าการแจกถุงยังชีพนั้นนิยมแจกกันรอบละ 500 ถุง หรือ 1,000 ถุง   ดังนั้นถ้าจะให้ครอบคลุมผู้ประสบภัย 8 ล้านคนก็ต้องขนถุงยังชีพไปแจกกัน 8,000 – 16,000 รอบ   นอกจากนี้ถุงยังชีพราคา 500 บาทคงจะประทังชีวิตได้ไม่กี่วัน    ถ้าจะแจกซ้ำให้ได้กันคนละ 2 ถุงก็ต้องขนถุงยังชีพเพิ่มอีกให้ถึง  16,000-32,000  รอบในระยะเวลาภายในเวลาไม่กี่วันที่ถุงยังชีพล็อตแรกช่วยประทังชีพไว้

 

ตัวเลขนี้มากจนไม่น่าจะเป็นไปได้เพราะมีข้อจำกัดทางเวลาและเทคโนโลยีขน ส่งซึ่งได้รับผลกระทบจากอุทกภัยด้วย   การบริจาคมีนัยยะทางศีลธรรมว่าเป็นสิ่งดีงาม   น่าชื่นชมและน่าสนับสนุน   แต่เราต้องยอมรับความจริงว่าการบริจาคไม่สามารถทดแทนกลไกจัดการความเสี่ยง ด้วยระบบประกัน    เพราะการบริจาคและถุงยังชีพไม่ช่วยแก้ปัญหาด้านภาระฟื้นฟูอสังหาริมทรัพย์

 

ปัจจุบันยังไม่มีข่าวว่าเศรษฐีเจ้าของหมู่บ้านจัดสรรแห่งใดบริจาคบ้านจัด สรรให้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ประสบอุทกภัย    ตราบใดที่ไม่มีเศรษฐีใจบุญแจกบ้านให้ผู้ประสบภัยย้ายไปอยู่อย่างถาวร     การบริจาคแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเท่านั้น

 

จุดมุ่งหมายหนึ่งของนโยบายเศรษฐกิจคือการลดความผันผวนของรายได้และราย จ่ายด้านต่างๆ    ความผันผวนของรายได้และรายจ่ายด้านต่างๆมีผลเชิงลบต่อดัชนีความสุขตามหลัก เศรษฐศาสตร์     ดังนั้นประเทศที่พัฒนาแล้วทั่วโลกจึงใช้ระบบประกันเพื่อบริหารความเสี่ยงใน ด้านต่างๆดังที่อธิบายไปแล้ว

 

ดัชนีความสุขดังกล่าวต่างจากดัชนีความสุขประชาชาติที่เสนอโดยรัฐบาลภูฎาน ต้นตำรับแดนสุขาวดี(ในฝัน)     ถ้านักท่องเที่ยวที่ซาบซึ้งกับ“การท่องเที่ยวแดนสุขาวดี”ที่อำนวยการสร้าง โดยรัฐบาลภูฏานลองไปโฮมสเตย์กับชาวบ้านและกินอยู่แบบชาวบ้านซัก 2 เดือนนักท่องเที่ยวก็จะกลับสู่โลกแห่งความเป็นจริง     เพราะคนภูฎานยังเข้าไม่ถึงการประกันความเสี่ยงในหลายด้าน

 

ถึงเวลาแล้วที่รัฐบาลจะได้ฤกษ์ตัดริบบิ้นวางเสาเข็มระบบประกันอุทกภัย    หรือว่าต้องรอให้น้ำท่วมรัฐสภาและกองบัญชาการทหารบกก่อน?

 

หมายเหตุ

 

[1] ศูนย์ข้อมูลเพื่อการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย : http://www.thaiflood.com/

[2] ข้อมูลเขื่อนและโรงไฟฟ้าของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย http://www.egat.co.th/wwwthai/index.php?option=com_content&view=article&id=86&Itemid=444

(เผยแพร่ครั้งแรกที่ประชาไทออนไลน์ 16 ตค. 2554)

 

ภาพประกอบจากมติชนออนไลน์

บทความจาก http://www.prasong.com

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์
www.facebook.com/tcijthai

ป้ายคำ